Posterior a la entrada en vigencia de la Constitución Política de Colombia de 1991, nace como pilar fundamental en lo que respecta a la protección del medio ambiente, una preocupación del legislador por establecer una eficiente vigilancia de la gestión fiscal del Estado, coadyuvada por algunos organismos que tienen como función principal, la de realizar un seguimiento permanente al recurso Público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso de la información, cimentado en la eficiencia, economía, equidad, desarrollo sostenible y el verificado cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales.

Pese a que existe en Colombia, una gran cantidad de normas que tienen como fin último, el de proteger el bien jurídico más preciado, el medio ambiente, se destacará mediante lo observado en la presente investigación, con datos extraídos de los sistemas de rendición de cuenta de la Auditoría General de la República - AGR (SIA MISIONAL 2018-2021) , de informes tanto de la Contraloría General de la República (CGR 2018-2020) como de las Contralorías Territoriales , que el control fiscal ambiental no ha sido aplicado eficientemente, respecto de los distintos tipos de recursos naturales. Esto es, agua, aire, biodiversidad, o el suelo. Por lo tanto, se incrementa con ello, la problemática ambiental del país.

El presente manuscrito, resume los resultados de la investigación, originada en la preocupación que nace al preguntarse si ese instrumento de creación constitucional -CFA-CONTROL FISCAL AMBIENTAL- resulta “eficaz” para garantizar que los recursos públicos utilizados para el componente ambiental por parte entidades públicas, se ejecutan eficientemente y que su destinación sea la correcta.

El bienestar de la sociedad en general depende en gran parte de la eficiencia con que los funcionarios inviertan los recursos dispuestos en los presupuestos de la Nación y de cada ente territorial. Ello, ajustado a lo dispuesto por la Constitución Política y encaminado a cumplir los fines esenciales del Estado Colombiano.

Con fundamento en lo anterior, se hace indispensable que los recursos públicos destinados para el componente ambiental cuenten con un seguimiento y control para que los gastos e inversiones en que se incurran se realicen acorde con las normas constitucionales y legales que se han expedido con ese propósito.

Cabe reseñar que el interés del presente trabajo de investigación es advertir comprobadamente, que la vigilancia y control de la inversión pública, no ha sido debidamente desarrollada con políticas y lineamientos claros, que conlleven a un control fiscal ambiental eficaz (Escudero, 2013, p.84).

Pese a que existen importantes antecedentes legislativos en la historia colombiana, con cambios socio-culturales y jurídicos en temas ambientales, y que la Constitución de 1991 contiene dentro de sus preceptos, un catálogo de mandatos encaminados a la protección del medio ambiente y de los recursos naturales del país, el cumplimiento de esos preceptos no han sido eficientemente evaluados por los organismos de control fiscal, por ello se expondrán las cifras que demostrarán si se cumple o no con el fin constitucional de tan importante mandato.

Es así que los planes para el desarrollo de la comunidad, deben registrar un componente de valoración ambiental relacionado con los posibles daños o afectaciones al medio ambiente, denominado principio de valoración de costos ambientales y aunado al principio de desarrollo sostenible, que igualmente debe ser evaluado por las autoridades competentes, especialmente por la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales, según los deberes y funciones que se le han impuesto en la Carta del 91 y en la normatividad que deriva de la misma.

La vigilancia de la gestión de los funcionarios encargados de manejar las finanzas públicas se remonta a nuestro periodo colonial; cuando hacia 1511 se crea el Tribunal de la Real Audiencia con el objetivo de realizar la gestión fiscal a las actuaciones de los virreyes, en 1549 se asigna la función de unificar las rentas y derechos de la Corona y así mismo para realizar el juzgamiento de aquellos empleados con funciones fiscales, hacia los años 1604 y 1605 se crean los tribunales de cuentas, y los tribunales de contadores de cuentas, posteriormente en el Constitución de 1810 con el fin de efectuar una labor de fiscalización, se estableció la obligación de imprimir durante cada anualidad las cuentas del Tesoro Público, en la Constitución de 1812, con el fin de acusar y perseguir a los funcionarios de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial cuando hayan delinquido, se le atribuye a la Cámara de Representantes la función fiscalizadora, en el año 1819 se expide en angostura, la Ley que crea la República de Colombia y a partir de esto se empiezan hacer los primeros intentos por organizar el control fiscal.

En el año 1819, Santander impulsa, la “Ley principal contra los empleados de Hacienda”, que en su artículo 1° decía: “El empleado de Hacienda Nacional o a quién se le justificare sumariamente fraude o malversación de los intereses Públicos o resultare alcanzado, se le aplicará imperdonablemente la pena de muerte, sin necesidad de formar más proceso que los informes de los tribunales”, para el año 1821 se crea la Contaduría General de Hacienda, la cual en el año 1824 a través dela Ley 197 de 1824 se suprime y se reemplaza por la Dirección General de Hacienda y Rentas Nacionales, posteriormente con la Ley 106 de 1873 se incorpora un código Fiscal, luego entre los años 1898 y 1912 se adelantan algunas acciones relacionadas con la hacienda pública y el código Fiscal.

Para el año 1923, se expide la Ley 42 de 1923, como primera norma que aborda el tema del control fiscal en Colombia, luego en 1945 se crea el Departamento de Contraloría, entre los años 1945 y 1983 se expiden una serie de leyes que reglamentan las características del control fiscal, entre ellas lo relacionado con el control previo y perceptivo, hasta llegar a la Constitución de 1991 en donde se determina como característica que el control fiscal sea posterior y selectivo, así mismo se determina que dicho control fiscal es una función pública que será ejercida por la Contraloría General de la República, vigilando la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes de la Nación, incluye a su vez en el artículo 268 una series de atribuciones para el Contralor General de la República, entre ellos el de presentar un informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente.

Finalmente, mediante el Acto Legislativo 04 de 2019 se reforma el régimen de Control Fiscal, incorporando varios aspectos, entre ellos la característica de concomitante y preventivo de manera exclusiva para la Contraloría General de la República.

El clima político que se respiraba sobre los albores de la gran reforma a la Constitución era de total aprehensión con relación al funcionamiento de las contralorías, como lo explica (Younes, Diego, 1995) resumido en las siguientes razones:

Politización: Como gran rezago del Frente Nacional, las contralorías se convirtieron en un importante núcleo de clientelismo político.

Rechazo del Control Previo: Este tipo de control se realizaba antes de que produjeran sus efectos, lo cual hacía que se presentara la tan criticada coadministración por parte de las contralorías, célebres en la época por prestarse a prácticas corruptas en labores de auditoría.

Falta de aplicación de sistemas de auditoría que permitieran juzgar eficiencia y economicidad del acto.

Insuficiente extensión del control: Era necesario controlar no solo el gasto sino el ingreso. También debían incluirse el control sobre sociedades de economía mixta y entidades descentralizadas indirectas.

Tal y como lo ha referido la AGR, el control previo se llevaba a cabo por las autoridades de control, de manera que se tornaba en una actividad de administración más que de control de la misma y congestionaba de manera exagerada las funciones del ente fiscalizador volviéndolo ineficaz e inoperante, pues la acumulación de investigaciones excedía su capacidad de operación2.

Nace entonces, un Control Fiscal con el constituyente de 1991, con unas características y atribuciones muy bien definidas y con el propósito de lograr que un ejercicio eficaz de la actividad de control fiscal.

Partiendo de que “La Constitución no es sólo el fundamento de validez del ordenamiento -en la medida que regula la creación jurídica-, sino que contiene el orden jurídico básico de los diversos sectores de la vida social y política, ella prefigura un modelo de sociedad. Por lo tanto, en esta surge una (…) una Constitución ecológica (…)”, Corte Constitucional Sentencia T-411 de 1992

Es así, como desde los albores de la Asamblea Nacional Constituyente, el Legislador, los máximos Tribunales en materia ambiental, entidades Públicas y autoridades del orden Nacional, Departamental y Regional, han adoptado medidas que buscan en primer lugar, la protección del medio ambiente como una de las principales funciones del Estado colombiano y en segundo lugar, como un Derecho Fundamental; estableciendo como premisa principal la creación de mecanismos eficaces de protección para evitar el deterioro del ambiente y por ende la supervivencia de la especie humana.

Para la Comunidad Internacional y algunas Organizaciones no Gubernamentales (ONG), la disminución y prevención del daño ambiental en Colombia, es un tema de vital importancia. Es así, como éstas, han adelantado acciones sistemáticas dirigidas a lograr la disminución de la contaminación ambiental proporcional al ritmo en que se producen. Sin embargo, La Corte Constitucional en Sentencia T- 528 de 1992, se pronunció en el sentido de que sólo han hecho aparición plena en el Derecho Constitucional y en el Derecho Internacional recientemente. Sin duda, si no se articula y garantiza la participación de los sectores y actores que contribuyen a la contaminación (Valencia et al, 2009, p.92), no será posible el goce de un ambiente sano3, establecido en el Art 79 de la Constitución Política de Colombia(Carreño Dueñas, 2020; Corchuelo-Rodriguez et al., 2020; Lizarazo Araque & Valenzuela Acosta, 2020; Zapata & Paola, 2019).

Concretamente, Naciones Unidas en New York (ONU) y la Cumbre de la Tierra en Estocolmo tomaron como ejemplo nuestro país, y tristemente se evidenció que las utilidades económicas eran más importantes que la protección del medio ambiente, aunado a una pobre legislación sin garantías al patrimonio ecológico colombiano (Gómez, 2018).

Conviene subrayar, que en materia de responsabilidad el primer referente es el artículo 6 de la Constitución que establece que: “Los particulares sólo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.”

Igualmente, la Carta Política consagra en favor de los asociados principios, derechos y atribuciones, concretamente: el artículo 8° como principio fundamental, “…la obligación del Estado y de las personas de proteger las riquezas culturales y naturales de la Nación”. En el mismo orden, el artículo 49 establece el saneamiento ambiental como un servicio público a cargo del Estado; el 58 señala como inherente a la propiedad la función ecológica; el artículo 63 la condición de los bienes de uso público, su inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad; el 67 contiene el papel de la educación en la protección del ambiente. En el artículo 79, norma ambiental por excelencia, la Constitución consagra el derecho de todas las personas a gozar de un ambiente sano y garantiza la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarla. Asimismo, establece como un deber del Estado el de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines(Moya Vargas et al., 2019; Rodríguez Becerra et al., 2019).

El artículo 80 establece el deber del Estado de “prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, de imponer las sanciones legales y de exigir la reparación de los daños causados”. Sin embargo, es claro que cada uno de los asociados tiene deberes, como el establecido en el numeral 8 del artículo 95 de la Carta Constitucional que refiere: “Proteger los recursos culturales y naturales del país y velar por la conservación de un ambiente sano”.

Para Calderón Rojas (2020), el artículo 267 Superior sustenta la aplicación del control fiscal ambiental cuando consagró la valoración de costos ambientales como principio fundante de la vigilancia a la gestión fiscal y, recientemente, con el Acto Legislativo No. 04 de 2019, al adicionar el desarrollo sostenible como orientador de la labor misional del máximo órgano de control fiscal, a nivel nacional, así como de las entidades de control en el ámbito territorial, según su competencia. Igualmente, con el numeral 7 del artículo 268, quedó establecida la necesidad de evaluar el estado de los recursos naturales y del ambiente para proteger el patrimonio natural del Estado Colombiano de una inadecuada gestión fiscal (Constitución Política, 1991)

Lo anterior confirma que la Constitución de 1991, recoge diversas disposiciones que resultan ser pilar fundamental para sustentar económica, jurídica y técnicamente la protección de los recursos naturales y el ambiente.

En la Carta Política se establece que, la Contraloría General de la República, vigila la gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen fondos o bienes públicos, en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos. Es por ello, que: “(…) La vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el seguimiento permanente al recurso público, sin oponibilidad de reserva legal para el acceso a la información por parte de los órganos de control fiscal, y el control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la economía, la equidad, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales. La Contraloría General de la República tendrá competencia prevalente para ejercer control sobre la gestión de cualquier entidad territorial, de conformidad con lo que reglamente la ley (…)”

Así mismo la Constitución Política en virtud del Acto Legislativo 004 de 2019, determina que la vigilancia de la gestión fiscal de los departamentos, distritos y municipios donde haya contralorías, corresponde a estas en forma concurrente con la Contraloría General de la República, establece a su vez que los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente, según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad.

De otra parte, es indudable que hoy, para establecer los fundamentos que deben regir la vida de las sociedades modernas, organizadas políticamente y en vía de desarrollo, que, de ningún modo, resulta viable prescindir de la necesidad de proteger el medio ambiente y darles a las personas los derechos correlativos. De modo que, fue creada como mecanismo de protección, la Acción Popular consagrada en el Art. 1005 del Código Civil y en la Ley 9 de 1989 de Reforma Urbana, con la que nace la potestad para el Operador judicial de aplicar la ley en casos concretos, en los cuales se presenten controversias sobre los bienes y derechos públicos y colectivos para asegurar su amparo judicial específico y concreto; inclusive sobre el Ambiente tal como se ha dispuesto en el Artículo 6º:

Así mismo, "Para determinar el Juez competente, se tendrá en cuenta el carácter público o privado de la persona demandada. "Pero, además el artículo 994 del Código Civil, en concordancia con los artículos 988 y 993 del mismo Estatuto, establece la denominada acción judicial o de querella contra obra nueva o antigua que puede ser ejercitada, sin que medie prescripción alguna por el que tema que una obra ya hecha corrompe el aire y lo hace conocidamente dañoso. Esta es una típica Acción Popular que está prevista en la ley para la protección del Ambiente como derecho colectivo”.

En el camino de todas las formas o acciones de protección de los recursos naturales y del ambiente, no podíamos dejar de mencionar el antecedente legislativo tal vez más importante del Consejo de Estado, que profiriendo la bien denominada Sentencia de descontaminación del Río Bogotá en 2001, posteriormente reforzada con el fallo del 28 de marzo de 2014, mediante el cual se ordenó el diseño y la implementación de medidas para descontaminar este río y evitar la contaminación a futuro de sus cuencas hidrográficas alta, media y baja.

En pocas palabras, mediante este extenso pero importante precedente judicial, se ordena la articulación, coordinación sistemática, intersectorial y económica, con la intervención de todos y cada uno de los actores, con una clara directriz: la creación colectiva de conciencia ciudadana ambiental, acompañada de una solución sostenible para la cuenca del Río, que implique su recuperación, a través de la gestión integral, combinando elementos ambientales, sociales, económicos e Institucionales, para el mejoramiento continuo y sostenible de la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional y de los ecosistemas.

En lo que toca a los objetivos específicos del fallo, se aborda la recuperación y conservación del hidro-sistema fluvial de la cuenca del río de una manera integral, a partir de tres componentes:

Finalmente, la Carta Magna, hace referencia al principio de desarrollo sostenible, aunque tangencialmente el legislador lo previó en el Art 80; el cual se enfoca alrededor del “manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución”, de manera que el Estado, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar progresivamente, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y competitividad y el desarrollo armónico de las regiones.

Nuestro país cuenta con una diversidad ecológica importante que ha tenido reconocimiento a nivel mundial, por lo que, a partir de la Constitución Política de 1991, adicional a unos intentos legales anteriores, se consideró el medio ambiente y los recursos naturales como bienes a los cuales se les debe ofrecer garantía y protección, acorde además a los instrumentos expedidos por Organizaciones internacionales que buscan esos mismos objetivos.

Por ello, en la siguiente tabla se presentan algunos de los preceptos contenidos en la Constitución Política de 1991 que hacen referencia al deber de cuidado y protección del medio ambiente colombiano.

Aunque, es posible hallar muchas más normas, el referente anterior, da un aproximado de lo que significa el medio ambiente y los recursos naturales para la Constitución de 1991. Así, la estructura del Estado Social de Derecho tiene como uno de sus objetivos y pilares esenciales, la defensa del Medio Ambiente, considerándolo como un principio y, además, un bien jurídico susceptible de ser tutelado por cualquier persona dado que se tiene como un derecho constitucional fundamental y una obligación de defensa de las autoridades y toda la sociedad en general; lo que revierte a este bien jurídico de una triple dimensión: principio, derecho y obligación (Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-449/2015).

En este orden cabe destacar que, se le imponen al Estado una serie de obligaciones, los cuales debe cumplir para asegurar el derecho de las personas a un medio ambiente sano. Esos deberes son, entre otros, “5) planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para así garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7) imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados al ambiente” (Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-123/2014).

Es así, que el Estado a través de sus diferentes Órganos de vigilancia y control (Contraloría, Procuraduría, Fiscalía) se encuentran obligados, a verificar el cumplimiento de los mandatos establecidos en la Constitución y en las leyes. De la misma manera, este establece la estructura administrativa para la ejecución y vigilancia de los dineros públicos designados para garantizar y hacer efectivas las políticas públicas de medio ambiente y de los recursos naturales en el nuestro país. De la misma manera, enfatiza quien realiza la vigilancia y control fiscal ambiental en Colombia; función que recae en la Contraloría General de la República.

En la Carta Política Art. 79 se establece que “todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La Ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo. Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines”.

De la misma forma el Art. 8º de la misma Ley fundamental, establece que “el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados. Así mismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas”

Ciertamente, lo que consagran estas dos disposiciones no es otra cosa que el derecho a gozar de un ambiente sano, y el derecho a obtener el debido resarcimiento por los daños que se ocasionen y que tengan por fuente el deterioro ambiental, ya sea que afecten a una persona en particular o a una agrupación o una comunidad de sujetos, en cuyo caso, proceden las acciones ordinarias de responsabilidad civil o las acciones populares para la protección de los derechos colectivos o las acciones de grupo estatuidas en el Art. 88 de la Constitución.

La Corte Constitucional (Sentencia C-534 del 16 de octubre de 1996) ha precisado en este aspecto que el derecho a un ambiente sano, está enlazado a otros derechos, especialmente a la vida y a la salud de las personas, cuya perturbación causa u origina daños irreparables que afectan, por consiguiente, intereses individuales o colectivos, bien de carácter patrimonial o vinculados con los derechos de la personalidad, que requieren ser indemnizados por sus autores, sin consideración a la culpa o negligencia que hubiesen empleado para evitar un resultado dañino y antijurídico a un bien jurídicamente protegido constitucionalmente (Santos, 2012)

Desde el marco constitucional se le ha entregado a la Contraloría General de la República (CGR), funciones de vigilancia y control de los recursos públicos que sean manejados por la Administración o en los casos en que estos sean ejecutados por particulares. Ello, se encuentra dispuesto en el artículo 267 superior, el cual indica que la gestión fiscal de los antes mencionados, cualquiera sea su nivel administrativo, serán vigilados y están predispuestos al control por parte de la CGR, que deberá estar atenta de que todos los fondos y bienes públicos sean administrados de forma correcta.

Si bien, no se encuentra un concepto exacto constitucional o legal, la jurisprudencia colombiana si ha definido el control fiscal como una actividad independiente, autónoma y diferenciada de la que corresponde a las clásicas funciones estatales; lo cual, obedece no sólo a un criterio de división y especialización de las tareas públicas, sino a la necesidad política y jurídica de controlar, vigilar y asegurar la correcta utilización, inversión, distribución y disposición de los fondos y bienes de la Nación, los departamentos, distritos y los municipios, cuyo manejo se encuentra a cargo de los órganos de la administración, o eventualmente de los particulares. (Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-374/1995).

De ahí que, el control fiscal haya sido considerado como un instrumento fundamental encaminado a proteger el erario en todos sus niveles administrativos. Es que, esa protección por medio de la CGR se da al verificar que los recursos públicos se estén ejecutando de forma correcta y eficiente, además también se protegen cuando se logra establecer que durante la gestión de los recursos se hayan seguido todos los lineamientos legales, pero en especial que se estén cumpliendo los fines que la Constitución de 1991 tal como lo ha estipulado al Estado colombiano (Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-140/2020).

Igualmente, de la lectura del artículo 267 de la Constitución Política de 1991 se observa que hay dos principios que sustentan, entre otros, el deber que tiene el Estado colombiano de vigilar los recursos públicos. Esos principios, van acordes con lo que se ha expuesto anteriormente, sobre la estructura ecológica de la Carta Magna del 91, dada la relación que existe con el medio ambiente y los recursos naturales. Son ellos, el desarrollo sostenible y el cumplimiento del principio de valoración de costos ambientales que deben ser tenidos en cuenta en cualquier gestión fiscal que adelanten las autoridades administrativas o por particulares con esas funciones.

En cuanto al desarrollo sostenible, es un tema que viene siendo tratado a nivel mundial desde inicios de la década de los 90, nacido de la preocupación de las Naciones Unidas (ONU) por el deterioro del medio ambiente y de los recursos naturales del planeta. En Colombia, la ley define el desarrollo sostenible como:

De esa manera, el desarrollo sostenible persigue que el crecimiento económico del mundo siga estableciendo límites a la transgresión del medio ambiente, impidiendo que la inversión que se haga en reservas naturales como en la selva del Amazonas colombiana, los arrecifes propios de las islas del Rosario o en ecosistemas de diversa índole en el país, se coloquen en riesgo por cuenta de las actividades económicas al sistema ecológico colombiano (Rodríguez, 2018).

Se hace necesario, entonces, determinar los costos ambientales que cada proceso de inversión pueda provocar durante la ejecución del mismo. Esto es posible, por la aplicación del principio de valoración de costos ambientales que deben seguir quienes hacen gestión fiscal en el país. Entendida ésta, como las actuaciones de los servidores públicos o particulares quienes manejen recursos o fondos públicos en todo el proceso de una actividad económica que contenga desde del diseño y planeación hasta la adjudicación de proyectos, así como también en actividades de recaudo e inversión de rentas que tengan como objetivos el cumplimiento de los fines esenciales constitucionales adjudicados al Estado (Ley 610, 2000, art. 3).

Por lo tanto, el principio de valoración del costo ambiental debe incluirse en todo proceso de gestión fiscal que se realice por cualquier Entidad del Estado sin exclusión alguna. Hace referencia este principio, a la necesidad de evaluar, de forma cuantitativa o cualitativa, teniendo en cuenta los costos ambientales en la toma de decisiones o ejecución de proyectos, que por lo mismo puedan llevar a una afectación del medio ambiente y la naturaleza, indicándose que todos aquellos que sean sujetos a control de parte de la CGR, están obligados a establecer el principio de valoración de costos ambientales dentro de cada una de las etapas que componen la gestión fiscal que se adelante (Observatorio de Control Fiscal Ambiental OCFA, s.f.).

Teniendo claro los conceptos de desarrollo sostenible y principio de valoración de costos ambientales, se hace posible lograr desarrollar el concepto del control fiscal ambiental en Colombia. Versa en su esencia, en la vigilancia y control de la gestión fiscal para evitar o limitar el impacto ambiental negativo en ella. Es decir, el control fiscal ambiental es un conjunto de instrumentos constitucionales y legales que pretenden la protección del medio ambiente y los recursos naturales, a través de “adopción de medidas administrativas para evitar su afectación; expedición de órdenes tendientes a su reparación cuando sea físicamente posible; y, claro está, la ponderación entre el interés económico y la protección del medio ambiente para que éste no se vea ilegítimamente afectado por aquel” (Moreno, 2012, p. 41).

Igualmente, se define el control fiscal ambiental como “una manera para que la sociedad, en cabeza de sus instituciones públicas, realice un mejor manejo de sus recursos naturales, generando con ello una mayor eficiencia en la gestión ambiental” (Cabrera, 2014, p. 101). De igual modo, en un informe de la Contraloría de Bogotá en 2006, el cual hace un análisis sobre el desarrollo normativo del control fiscal y del control fiscal ambiental en el país, manifiesta sobre este último que:

En suma, el control fiscal ambiental se encuentra diseñado para proteger el desarrollo sostenible, fundamentado en determinar la valoración de los costos ambientales que se logren identificar en la gestión fiscal de las entidades administrativas que ejecuten proyectos con recursos públicos.

Sin duda, el control fiscal ambiental busca la evaluación, la vigilancia y el control de los recursos públicos que se inviertan para el cumplimiento de los fines constitucionales del Estado respecto a la protección, conservación, uso y explotación de los recursos naturales y del ambiente.

Para conseguir ese fin, a los contralores y a las contralorías les compete ; primero: la señalada verificación de la valoración de los costos ambientales, es decir, la función de verificar la cuantificación del impacto por el uso o deterioro de los recursos naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión de protección, conservación, uso y explotación de los mismos; segundo presentar un informe anual a la respectiva corporación pública de elección popular del nivel nacional, departamental, distrital y municipal, sobre el estado de los recursos naturales y el medio ambiente; tercero: reglamentar la obligatoriedad para las entidades vigiladas, de incluir en todo proyecto de inversión, convenio, contrato, autorización de explotación de recursos, la valoración en términos cuantitativos del costo beneficio sobre conservación, restauración, sustitución, manejo en general de los recursos naturales y degradación del medio ambiente; cuarto: determinar el grado de cumplimiento de la normatividad ambiental, quinto: vigilar la exploración, explotación, beneficio o administración de los mismos; sexto: cuantificar los daños ambientales provocados en el ejercicio de la gestión fiscal ambiental para entre otros efectos, determinar eventualidades en responsabilidad fiscal. (Marulanda, 2013).

Igualmente, para la evaluación fiscal ambiental y el control que se haga, podrían aportarse otros elementos encaminados a lograr sus objetivos, además de los anotados anteriormente. Contiene, entonces, enfoques cuantitativos y cualitativos que permitan confrontar aspectos como los recursos económicos estipulados para la protección del medio ambiente y la ejecución del recurso público en materia ambiental con las políticas de ese sector diseñadas por el Gobierno; el grado de efectividad con que se miden y establecen la valoración de los costos ambientales y la participación de la comunidad que resultare afectada en su medio ambiente y recursos naturales durante la gestión fiscal de la Entidad (Escudero, 2020).

Se tiene que la competencia para el ejercicio del control fiscal ambiental recae sobre todas las Contralorías. Ante esto, su misión en el ejercicio de vigilancia sobre las entidades que al hacer sus inversiones o desarrollar proyectos, tengan incidencia en el medio ambiente; por ello, las Contralorías se encuentran en la obligación del ejercicio de control en materia ambiental de toda entidad que haga gestión ambiental con recursos del erario, además de todas las otras funciones que les entrega la Constitución y la ley colombiana (Molina, 2017). En esa medida: la Constitución Política no sólo ha concedido a los entes herramientas de control, sino también de prevención, concretadas principalmente en la función de advertencia, hoy de competencia exclusiva de la Contraloría General de la República - CGR a través de la cual se puede informar a los sujetos de control del inminente daño y con ello ayudar a que este no acaezca, haciendo de esta forma una labor más eficiente que no sólo contribuya a la corrección del daño, sino más importante aún, a que este no se produzca. (Cabrera, 2014, p. 114).

Cabe destacar que, la organización funcional de la CGR permitió determinar que sería la Contraloría delegada para el Medio Ambiente, la que tuviera competencia para el ejercer el control fiscal ambiental a las entidades sujetas a ello. Es importante señalar que sus funciones son:

Se observa, como se articulan los principios de desarrollo sostenible y el de valoración de costos ambientales como pilares del control fiscal ambiental de parte de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente. También, la CGR expide la Resolución 0045 de 2018, en donde adopta el procedimiento especializado de auditoría a la aplicación del principio de valoración de costos ambientales en la vigilancia y control fiscal que ejerce la Contraloría General de la República. Se resalta que, “la valoración económica ambiental no hace parte del ejercicio del control fiscal, sino que la CGR tiene competencia sobre su evaluación” (OCFA, s.f.).

Además, acorde con sus funciones, la CGR tiene como ejercicio no solamente la corrección y sanción de los daños causados sino también la prevención de los mismos. En consecuencia, las herramientas que le son entregadas por la Constitución y la ley deben ser aplicadas para prevenir los efectos nocivos que puedan producir en el medio ambiente, contando para ello con la función de advertencia, que busca informar a los sujetos bajo su control de la posibilidad de producción de un daño durante la ejecución del proyecto, contribuyendo así a que éste no llegue a concretarse (Cabrera, 2014). Ante cualquier quebrantamiento de los principios de desarrollo sostenible y de valoración de costos ambientales evaluados por la CGR, los sujetos de control pueden incurrir en conductas de tipo administrativo, penal, fiscal o disciplinario.

Desde la gestión del control fiscal territorial, las Contralorías no tienen unidad de criterio frente a la creación de dependencias encargadas de esta actividad de control fiscal ambiental, dicha responsabilidad en la mayoría de ellas, esta subsumida en las áreas encargadas de ejercer la labor de auditoría sin ninguna identidad en particular, sin embargo, aún así se hacen los mejores esfuerzos para cumplir con las atribuciones que les han sido asignadas en materia ambiental.

Las Contralorías tiene la responsabilidad de rendir cuenta ante la AGR a través del Sistema SIA Misional, módulo SIREL en cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Resolución Orgánica 008 de 2020, por la cual se reglamenta la rendición de cuentas e informes y en ella a su vez, se determina la forma, periodos y términos de presentación de la información. Dicha rendición contempla el diligenciamiento de una serie de formatos y suministro de información complementaria, entere los cuales encontramos un formato, que acopia la información relacionada con la gestión respecto de la vigilancia y control de los recursos que son destinados para el componente ambiental, bien sea desde la óptica Nacional, así como la Territorial.

Por consiguiente, con esta información se pretende dar un análisis de la información rendida en el Formato 22 - Control Fiscal Ambiental. Sección 01 - Sujetos de control auditados que manejan recursos para el medio ambiente desde el año 2018 hasta el año 2021. En donde la contraloría debe incluir los sujetos de control que manejan dineros y desarrollan programas con componentes ambientales.

De este modo, producto del análisis de la mencionada información podemos observar en la figura 1, valores de los presupuestos ejecutados en inversión ambiental de los sujetos de control de competencia de las Contralorías Territoriales - CT y de la Contraloría General de la República - CGR, así como el valor total de ejecución en el componente ambiental desde el año 2018 hasta el año 2021. Esta información evidencia que hay un incremento de los recursos asignados del presupuesto del 2019 respecto al del 2018 y un comportamiento similar relacionado con los recursos del 2020 respecto al año 2021, sin embargo, entre los años 2019 y 2020 se evidencia una disminución en la asignación de estos recursos.

La figura 2, detalla el grado de cobertura de las contralorías en general respecto de los presupuestos del componente ambiental que vigilaron durante los años 2018 a 2021, evidenciando unos porcentajes de cobertura del 56%, 46%, 69% y 52% respectivamente.

La figura 3, muestra el monto de los recursos auditados sobre el total de los presupuestos ejecutados para inversión ambiental desde el año 2018 hasta el 2021, realizando un comparativo entre la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales. observando que el año de mejor cobertura fue el 2020, en donde la CGR alcanzó el 77% y las Contralorías Territoriales el 66%, y el año de menor cobertura fue el 2019 con un porcentaje del 39%.

En desarrollo de la aplicación del ejercicio del control fiscal ambiental, se ha identificado que de acuerdo con sus competencias las entidades vigiladas por las contralorías y que tienen que ver con el componente ambiental se clasifican de la siguiente manera:

En la figura 4, se observa que el mayor porcentaje de recursos se audita en el tipo de entidad denominado autoridad ambiental, mientras que aquellas entidades que son usuarias de los recursos naturales o del ambiente el porcentaje de cobertura de sus recursos es considerado bajo.

Por lo tanto, podemos concluir que durante los años 2018 y 2019 se ejecutó un mayor valor por parte a la autoridad ambiental a cargo de la CGR, mientras que en el año 2020 se ejecutó un mayor valor por parte del tipo de sujeto que impacta el ambiente a cargo de las CT, mostrando un cambio en la ejecución de los valores del componente ambiental.

La figura 5, nos muestra un comparativo de las coberturas en presupuesto auditado entre la Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales, encontrando que para el año 2020 las C Territoriales lograron una cobertura del 68,3% y para el año 2021 del 68,18, mientras que la CGR logro una cobertura del 100%bpara el año 2021. Lo anterior refleja un incremento año tras año de las coberturas de las entidades vigiladas por las Contralorías en Colombia y que manejan recurso para el componente ambiental.

Treinta y dos años después de la entrada en vigencia del nuevo orden constitucional, el Control Fiscal Ambiental adquirió una significativa relevancia, pues es considerado como un instrumento para la protección de los recursos naturales, derivado de una eficaz vigilancia y control de la gestión y resultados de las Entidades y particulares que manejan o administran fondos y bienes de la Nación cuya destinación es la planificación, protección, uso, aprovechamiento, mitigación y utilización de los Recursos naturales y del Ambiente.

Los órganos de control Fiscal, que tienen la responsabilidad de controlar y vigilar la gestión y resultados, en especial la utilización de los recursos públicos, entiéndase Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales, han realizado avances significativos en su labor de vigilancia de la gestión fiscal ambiental, sin embargo, se evidencian debilidades en la acción de vigilancia a los recursos que ejecutan las entidades que impactan los recursos naturales y el ambiente.

Si bien es cierto, los órganos de control fiscal han ejercido la función encomendada por el Legislador, como lo demuestran los datos aportados en la presente investigación. No obstante, ésta no ha sido una labor tan eficiente. En buena hora, se profiere el Acto Legislativo 04 de 2019, como instrumento idóneo para fortalecer el control Fiscal en Colombia, a través de un mecanismo eficaz y legítimo como el seguimiento preventivo, constante y permanente de la gestión fiscal, con el fin de evitar a toda costa que el gestor fiscal tome decisiones que lesionen el patrimonio público, así como en lo ambiental, introducir como principio del control fiscal el Desarrollo Sostenible, pues como ya lo mencionamos se han realizado acciones de control por parte de las contralorías, pero estas no han sido contundentes para ayudar a alcanzar una verdadera sostenibilidad ambiental, tal y como lo determinó el constituyente al promulgar la Constitución de 1991.

Lo anterior, significa que, a partir de la entrada en vigencia del mencionado Acto Legislativo, los Órganos de control no podrán excusarse, en vacíos legales, ni en la falta de competencia, la intervención tardía (ya cuando el recurso se extinguió), que en últimas solo trae como consecuencia, la vulneración del derecho Constitucional a un Medio Ambiente sano.

Con base en el contexto constitucional, legal y jurisprudencial, mencionado, es posible observar cómo se articulan los principios de desarrollo sostenible y el de valoración de costos ambientales como pilares fundamentales del control fiscal ambiental.

Si bien se introdujeron cambios sustanciales en la reforma del Control fiscal con relación a la acción de las Contralorías en materia ambiental, también es cierto que esa intención constitucional no ha sido desarrollada en políticas y lineamientos claros que conlleven a un control fiscal ambiental eficaz, y que de manera real deriven en la protección de los recursos naturales a través de una verdadera evaluación de la gestión, de una real cuantificación por el uso y deterioro de los recursos naturales y del ambiente y mucho menos a lograr un efectivo resarcimiento de los daños causados al mismo.

Un análisis profundo de la Constitución de 1991 conlleva a que las Contralorías en Colombia desempeñen un rol importante en la vigilancia y control entorno a la protección del patrimonio ambiental, a partir de ejercer un control fiscal micro en aplicación de los principios de desarrollo sostenible y el cumplimiento de la valoración de los costos ambientales; y un control macro al presentar un informe sobre el estado de los recursos naturales y del ambiente, tanto al Congreso de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales.

En atención a los aspectos conceptuales anteriormente mencionados, es claro que existe una gran responsabilidad de los organismos de Control Fiscal en Colombia, en su acción de vigilancia y control de la gestión fiscal en especial de los recursos invertidos en la protección de los recursos naturales y el ambiente, así como de la Auditoría General de la República -AGR- en su misión de coadyuvar a la modernización y transformación de dichos organismos en desarrollo de los principios de desarrollo sostenible y el cumplimiento de la valoración de costos ambientales.