Esta investigación orienta su objetivo a evaluar las posibles consecuencias de la Ley de sostenibilidad fiscal como principio constitucional. En su estrategia metodológica quedó definido como un estudio de enfoque cualitativo descriptivo documental, a través del análisis de contenido y análisis crítico reflexivo. En sus resultados se evidencia el detrimento a derechos fundamentales, económicos y sociales, advirtiendo al mismo tiempo futuros conflictos de interés que pudieran suscitarse por la conquista del estado prestacional. Finalmente, a manera de conclusión, se constata que la sostenibilidad y progresividad de los derechos sociales y constitucionales resultan ser antagónicos, dado que el catálogo de derechos fundamentales y su desprotección en el ejercicio de los gobernantes es permanente y hace que los ciudadanos los defiendan por las vías expeditas.
The purpose of this work orients its objective to evaluate the possible consequences of the fiscal sustainability law as a constitutional principle. In its methodological strategy it was defined as a documentary descriptive qualitative paradigm study through content analysis and reflective critical analysis. Its results show the detriment to fundamental, economic and social rights; warning at the same time, future conflicts of interest that could arise by the conquest of the benefit state. Finally, by way of conclusion, it is found that the sustainability and progressiveness of social and constitutional rights turn out to be antagonistic, given that the catalog of fundamental rights and their lack of protection in the exercise of rulers is permanent and makes citizens volcano to defend them by the expedited routes.
Históricamente, el contexto del derecho de la hacienda pública y del constitucionalismo economicista, que pretende constitucionalizar los llamados
Mediante el
De esta forma, y por lo anterior, a tenor de las consideraciones planteadas, este trabajo de investigación pretende iniciar la discusión y vislumbrar las problemáticas al introducir esta reforma que modifica el artículo 334 de la
Es tal la importancia de analizar el criterio de sostenibilidad fiscal, que se encuentra que va en contraposición a los principios de separación de poderes del Estado y de progresividad en la función social, puesto que las más afectadas resultan ser las políticas de orden social y la independencia judicial, la cual debe tener en cuenta que en los fallos adoptados no se ponga en juego la situación financiera de las entidades estatales, lo cual imposibilita a una administración de justicia, independiente del criterio de la macroeconomía y de la solidez, de someter a las entidades al cumplimiento de las decisiones judiciales en el marco del respeto por la aplicación de las acciones destinadas a la ejecución de sentencias, cuyo impacto pueda vulnerar o desestabilizar los presupuestos públicos. El cuestionamiento a la sostenibilidad pública permite advertir futuros conflictos de interés, disminución de la inversión social, disminución de coberturas en asistencia social e incremento de fallos judiciales sin posibilidad de cumplimiento en el corto plazo.
No obstante, se han presentado demandas sobre la inconstitucionalidad de la reforma y de las leyes complementarias, como la Ley 1473 (
Sin embargo, la justificación de la Corte Constitucional para aprobar su constitucionalidad y permitir implementar la sostenibilidad fiscal, está sustentada en que cumplió el procedimiento constitucional sobre su inclusión. Así lo indicó en la
La jurisprudencia ha denotado que el juicio para determinar si el poder constituido ha incurrido en sustitución de la Carta no es de grado, sino de naturaleza. Por ende, bien puede el reformador modificar la Constitución de forma profunda y sustantiva, sin que ello signifique que se ha sustituido por otra distinta. Así, la Corte ha insistido en la necesidad de distinguir con la claridad suficiente los planos de “… la reforma y la sustitución constitucional. La reforma proviene de una decisión del Congreso que puede contradecir normas constitucionales preexistentes. Incluso, puede llegar a tratarse de una contradicción radical que directamente derogue mandatos o principios constitucionales fundamentales y que suponga la transformación dramática de algunas instituciones constitucionales o que contradiga la tradición constitucional. Todo esto es normal en procesos de reforma constitucional.
En efecto, toda reforma supone un cambio y si este se predica de la Constitución, supone entonces un cambio sustancial o radical de instituciones jurídico-políticas fundamentales, pues son estas las que se encuentran en la Carta. Lo que no puede ocurrir es que una tal modificación suponga la sustitución del modelo constitucional vigente, es decir, la sustitución de la opción política fundamental consagrada en la formula política de la Constitución. Todo lo demás, por grave, importante, definitivo que resulte, puede ser objeto de reforma constitucional sin que la Corte pueda oponer límite competencial alguno.
La Corte Constitucional, al efectuar la revisión de la reforma, acogió los aspectos modificatorios definitorios del Estado Constitucional, en cabeza del Congreso, indicando que se encuentra legitimado para efectuar las modificaciones necesarias a las normas constitucionales, en cuanto estas no tengan carácter modificatorio al Estado de Derecho y la reforma de la sostenibilidad fiscal no implicaba este derrotero, sino que sustentaba la posibilidad para que las finanzas públicas del Estado sean viables y operables. En síntesis, lograr que el gasto público no tenga un crecimiento superior a los ingresos, produciendo con ello que se genere un manejo saludable de las finanzas estatales, impidiendo al Estado endeudarse por fuera de las contingencias que se produzcan con sus ingresos y con ello exceder su capacidad de pago. En consecuencia, la inclusión de la sostenibilidad fiscal corresponde a obtener un manejo responsable del ejecutivo en los egresos presupuestados, para que los fines esenciales del Estado Social se puedan ajustar y asegurar a lo largo del tiempo.
El objetivo general de este estudio es analizar la aplicación del
Esta investigación tiene un enfoque cualitativo, socio jurídico y descriptivo documental, considera aspectos como la normatividad, los valores y la sociedad. En este orden de ideas, se puede destacar que en este tipo de investigaciones:
Se debe llevar a cabo una tipología o clasificación de investigación abierta al estudio de cualesquiera de las dimensiones del derecho o al íntegro de sus dimensiones, lo que implica que las investigaciones sean ciertamente mixtas, con privilegio de lo cualitativo, sin que se excluya, por supuesto, lo exploratorio, descriptivo, relacional comparativo y explicativo (Guevara, 2017, citado en
En el estudió se utilizó un método científico, como guía principal, para realizar análisis comparativos, estudios descriptivos, análisis de muestras de datos, confrontación de documentos, leyes, demás cuerpos legales y todo lo referente a bibliografía relacionada con el tema y doctrina.
En el Estado colombiano, el principio de sostenibilidad fiscal se destina a propiciar la situación de inestabilidad en el manejo de los recursos públicos que han venido generando un enorme hueco fiscal, que dista de las posibilidades de conseguir recursos que incentiven el ingreso por vía de tributos o empresas generadoras de ingresos del Estado, lo cual dimensionó la deuda pública por décadas. Por ser este el modelo económico de financiamiento del Estado, teniendo en cuenta que la deuda pública se contrae mediante la acumulación de obligaciones financieras (bonos o préstamos), se tienen que pagar intereses sin que se generen la respectiva congruencia de los ingresos estatales. De allí que la forma de financiamiento de la desigualdad entre los ingresos y los egresos del Estado se suple mediante el endeudamiento. Con anterioridad, el Decreto 111 (
El crecimiento real del presupuesto de rentas, incluida la totalidad de los créditos adicionales de cualquier naturaleza, deberán guardar congruencia con el crecimiento de la economía, de tal manera que no genere desequilibrio macroeconómico, con lo cual parecía ser suficiente para contrarrestar el conjunto de deudas que venía acumulando el presupuesto público en Colombia. Sin embargo, la creciente protección de los alcances del Estado de Derecho, generado por las sentencias judiciales que indicaban mayor protección a los ciudadanos, infirió en que el ejecutivo consideraba que muchos de estos fallos carecían del sustento económico para lograr su aplicabilidad, puesto que dejaba por fuera el principio de que todo gasto debe ser sometido al presupuesto.
Lo cierto es que, si bien existía con antelación un principio del presupuesto que permitía poder tener un presupuesto ajustado al gasto, la desbordante demanda de servicios, necesidades insatisfechas y acciones generalizadas de la inversión social, logró que se extendieran los gastos del Estado y se incrementara notablemente la deuda pública.
En consecuencia, el ejecutivo buscó un lineamiento que sirviera de paliativo al instrumento del gasto público, con el fin de impedir que por la línea de la aplicación de sentencias se asignaran recursos públicos a fines comunes que no estuvieran dispuestos por el sistema de planeación del ejecutivo y dispuso establecer la reforma constitucional como un principio denominado de sostenibilidad fiscal, cuyo objetivo es propiciar que los créditos adicionales requeridos por el Estado en todos sus estamentos no impacten la capacidad de su pago, a fin de que el crecimiento o decrecimiento de la economía pueda generar un desequilibrio macroeconómico.
Si bien la Constitución indica que la iniciativa del gasto presupuestal corresponde al ejecutivo, como ejecutor por excelencia, gestor de la política económica, fiscal del país y orientador del plan de desarrollo que fija las metas y los programas priorizados en las distintas áreas del servicio público, el gasto queda condicionado a las asignaciones que se estipulen en el presupuesto general de la nación, por lo que los otros órganos que conforman el Estado no pueden asignar nuevas acciones alrededor de los distintos problemas sociales sin que exista asignación presupuestal, como lo indica
El presupuesto enmarca toda la práctica de política fiscal del Estado. Por medio de éste se llevan a cabo la búsqueda y el cumplimiento de principios y finalidades de la actuación administrativa, y en últimas, orienta la satisfacción de necesidades de los individuos que lo conforman y se garantizan los recursos necesarios para el normal funcionamiento del aparato estatal (p. 29).
Por lo tanto, el ejecutivo no puede adquirir compromisos y obligaciones sin contar con la disponibilidad presupuestal respectiva de asignación de recursos, por lo cual la relación del presupuesto con los gastos es que no pueden asignarse recursos que no tengan el carácter de obligatorios. En consecuencia, el presupuesto se constituye en la herramienta para definir los planes, proyectos, gastos de operatividad, inversión pública y la deuda pública, que se ejecuta con fundamento a los programas y proyectos previstos en el plan de desarrollo.
Por esta razón, se percibe que siempre se ha venido generando una incongruencia que el ejecutivo no ha podido contener y es la permanente imposibilidad de conseguir recursos para cubrir el déficit fiscal, de ahí que la deuda pública se haya vuelto insostenible. Frente a este criterio, la sostenibilidad fiscal se convierte en una salida que permite realizar una trayectoria anticipada de los porcentajes de crecimiento de la deuda, para así ajustar las políticas públicas a sistemas más consistentes con la postura fiscal.
A partir de la importancia del presupuesto general de la nación en la inclusión del principio de sostenibilidad fiscal, es importante tener en cuenta lo que significa el Estado Social de Derecho, al fortalecer el reconocimiento de la protección jurídica de los derechos de los ciudadanos, por lo que no sólo puede verse como una mera expectativa de consagración jurídico-normativa de los derechos fundamentales, sino como la determinación de las sentencias que garantizan la protección efectiva para hacer realidad las oportunidades de obtener su reconocimiento y cumplimiento a través de decisiones judiciales.
En ese sentido, los fallos judiciales no pueden hacerse exigibles si se enfrentan a la sostenibilidad fiscal, lo cual implica un revés, una situación de incumplimiento a los derechos fundamentales, puesto que los supedita a que cuando se evidencie la falta de sostenibilidad fiscal para su cumplimiento, debe efectuarse una medida que module el fallo a las asignaciones programadas del presupuesto general de la nación.
De esto se desprende que la fuente del cumplimiento de las decisiones queda sin poderse aplicar, ya que queda en un segundo plano la posibilidad de someter al escrutinio de la justicia la afectación a derechos fundamentales, por la inaplicabilidad del sometimiento al régimen presupuestario, debido a que no pueden ser objeto de materialización al necesitar medidas e intervenciones directas al presupuesto y al plan de desarrollo, acciones sin las cuales se quedan en una mera expectativa de corregir dichas desigualdades, por la inclusión de la sostenibilidad fiscal.
Si bien la sostenibilidad fiscal constituye una herramienta del orden técnico presupuestal de mucha importancia para racionalizar el gasto público, afecta la garantía de los derechos fundamentales y sociales, y la estabilidad e igualdad de las ramas del poder público al crear un desequilibrio frente al enfoque de reconocimiento de los derechos por vía judicial. Debido a que si las decisiones de los jueces y de la Corte Constitucional producen un impacto fiscal en su aplicabilidad, por parte del ejecutivo, está sometido a su moderación para no afectar la sostenibilidad fiscal, que puede ocasionar desequilibrios en la base fundamental de los derechos reconocidos en la constitución.
Entre los principales fallos provenientes de la Corte Constitucional en relación con la sostenibilidad fiscal se encuentra la
El examen a este acto legislativo permitió presentar los distintos criterios de la máxima autoridad de justicia en lo referente a la política económica y la acción directa del ejecutivo en la concreción de derechos, así como la urgente necesidad de que las finanzas públicas puedan dar lugar a un racionamiento del gasto, que logre a largo plazo proteger el sistema de endeudamiento y la financiación del Estado ante la progresividad de la deuda, confrontado esto con los derechos reconocidos por los jueces en sentencias estructurales o que contengan derechos sociales.
Si bien la sostenibilidad fiscal determina la posibilidad de obtener un equilibrio fiscal, por constituir un límite racional de los recursos destinados al equilibrio entre el gasto y los ingresos públicos, cuya finalidad es que cuando los derechos reconocidos en sentencias judiciales sean contrarios a las asignaciones presupuestales, debe existir la posibilidad de darle alcance a la imposición de poder aplazar o modular los efectos económicos de los fallos, pero determinando que las asignaciones ya establecidas en materia de gasto público para solucionar necesidades de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, entre otros, tendrían asignación prioritaria e inflexible para la satisfacción de estas disposiciones.
La Corte Constitucional establece que no existe afectación de derechos en la disposición introducida por la sostenibilidad fiscal, por ser una medida de racionalización presupuestal que no desconoce la consecución de los fines del Estado, por lo cual no puede contraponerse con los principios constitucionales fundamentales, ya que es un principio del orden presupuestal, razón por la cual considera la inexistencia de conflicto normativo alguno entre la sostenibilidad fiscal y la regresividad de derechos sociales. Con base en lo anterior, el procurador general de la nación y los ministros tienen la facultad de instaurar una figura procesal denominada incidente del impacto fiscal solicitando la modulación de una sentencia judicial cuando afecte la sostenibilidad fiscal. En consecuencia, no se produce desconocimiento del fallo, el incidente del impacto fiscal lo que permite es desplazar la oportunidad de su aplicación para que sus efectos se puedan diferir o lograr una decisión que afecte menos el presupuesto general de la nación, permitiendo una interrelación o conciliación entre las altas cortes y los funcionarios legitimados para presentar el incidente de impacto fiscal.
Cuando se tiene en cuenta el proceso constituyente de 1991 se entiende que lo que cambió y modernizó el Estado constitucional colombiano fue la introducción de los mecanismos judiciales de eficacia directa en relación con los derechos fundamentales, estableciendo un procedimiento expedito de rango constitucional sin requerir normas del ordenamiento jurídico inferiores para aplicar de manera material la exigencia de cumplimiento y solución a la incidencia de estos derechos a autoridades y particulares que ejerzan funciones públicas. Esta ampliación importante, de concederle a los ciudadanos y ciudadanas un alcance judicial de acceso a sus derechos más preciados, hizo parte de uno de los desafíos de un Estado social más humanista, como prototipo de las tesis garantistas de los derechos constitucionales fundamentales. El mayor desafío de adecuación a las nuevas necesidades de la variación es que esa protección requeriría de una estructura sólida que lograra el alcance económico que las exigencias judiciales en el entorno constitucional llegaren a causar.
El modelo de este Estado, regido por una constitución que integraba el accionar judicial como el fundamento de su legitimidad, pero que ahora esa aparición en el espectro de guarda y vigilancia de derechos fundamentales ciudadanos, incidía en un factor externo a la decisión judicial que acreditaría el respeto de la separación de poderes públicos y ver que dichas decisiones judiciales irían a darle una connotación de exigir la inclusión en los recursos estatales con la cobertura en el presupuesto para evolucionar y garantizar que la materialización de las sentencias protectoras de esos derechos fundamentales no fueran
Así las cosas, las sentencias del orden constitucional darían lugar a la creación de un derecho constitucional nuevo, protector efectivo de los derechos, las garantías y las libertades, con implicaciones en su cumplimiento, que se extendían a otro escenario del orden administrativo que empezó a generar choques por las implicaciones del orden económico que deberían asumir los mandatarios de los municipios del país y las autoridades del orden ejecutivo, en general, que colocaban todo tipo de excusas para minimizar y tratar de desconocer la efectiva aplicación de estos nuevos fallos constitucionales que se dictaban a favor de una población ciudadana, que cansada de esperar respuestas para la protección de sus derechos fundamentales, tendría ahora que esperar más porque seguía sin entender que estas autoridades gubernamentales no cumplieran a cabalidad con lo conquistado en el escenario judicial.
Después de casi tres décadas de la expedición de la Constitución, se seguían colocando talanqueras e injustas consideraciones a la materialización de la garantía de derechos, con lo cual se revertía nuevamente el escenario de la desconfianza en el acceso a una real justicia y la afectación a la credibilidad de las instituciones. El escenario establecido con las acciones constitucionales presentó una real eficacia a sus derechos, lo cual se convirtió en la gran conquista de los ciudadanos para acceder y entrar a formar parte de un Estado que por muchos años les había desconocido los más mínimos derechos. Esa accesibilidad permitió reivindicar unos mecanismos procesales expeditos, revestidos de órdenes de imperiosa aplicabilidad a toda autoridad, que imponían su cumplimiento en forma coactiva a los ejecutores de los recursos públicos, lo cual originó un escenario de proteccionismo y garantías únicas en favor de amplios sectores vulnerables de la sociedad colombiana.
Con la expedición del
En ese entorno, la sostenibilidad fiscal se aprovisionó como un criterio de reconocimiento a la escasez de recursos públicos, con la pretensión de advertir o proyectar la continuidad de los programas sociales, a fin de que las decisiones de las distintas ramas del poder del Estado fueran coherentes con las exigencias presupuestales del ejecutivo, constituida como una herramienta de orden presupuestal para organizar en forma sostenible y eficiente las conquistas en lo relativo a la disponibilidad de recursos en las áreas de afectación social, cuya finalidad estaba destinada a fijar las prioridades sociales para aplicar e introducir acciones o políticas públicas, en todo caso, salvaguardando los derechos fundamentales.
Jaime
“La capacidad de un gobierno para atender el pago de su deuda a largo plazo. Así, pues, una situación es sostenible cuando se cumplen dos condiciones, a saber: (i) cuando un país puede satisfacer sus restricciones presupuestales en el periodo actual sin recurrir, por defecto o exceso, a la monetarización de su deuda; y (ii) cuando un Estado no sigue acumulando deuda, a sabiendas de que un futuro ajuste mayor será necesario, en orden a lograr satisfacer el servicio de aquella” (p. 151).
La sostenibilidad fiscal es, entonces, un tema que atañe al soporte macroeconómico del país, a su crecimiento en el corto, mediano y largo plazo, y a la posibilidad para enfrentar la deuda pública. En otras palabras, la sostenibilidad fiscal requiere que el ejecutivo se caracterice por ser solvente, es decir, que pueda reembolsar su deuda a largo plazo. En consecuencia, la posición fiscal determina la posibilidad de que el Estado, desde el aspecto presupuestal, pueda o no asumir una responsabilidad en materia del gasto público, indicándole que para destinar cualquier posibilidad de asignación de recursos económicos a las políticas y derechos de los ciudadanos tiene un sistema restrictivo, puesto que para determinar la asignación el gobierno sólo puede hacerlo cuando exista provisionalidad de la fuente de ingresos. Esta es una restricción presupuestal de naturaleza contable, que permite valorar en forma proyectiva las incidencias de los gastos con respecto a la deuda pública.
No obstante, la honorable Corte Constitucional, mediante sentencia
Se observa un contexto normativo que impacta las acciones judiciales del orden constitucional, permitiendo que la cosa juzgada constitucional se disminuya en su aplicación material, puesto que reduce la decisión en cuanto a su alcance y cumplimiento, cuando se trate de que estas decisiones tengan algún fundamento económico en cuanto a que el derecho que se reconoce queda postergado en sus efectos para adecuar las incidencias económicas de su aplicación al presupuesto institucional, por lo que los fallos referidos de acciones constitucionales puedan ser objeto de modulación si estas decisiones llegaren a afectar el presupuesto estatal.
Por esta razón, el alcance de sostenibilidad fiscal desconoce la aplicación inmediata de las sentencias constitucionales, quedando restringida cuando se presenten implicaciones de exigencia presupuestal, haciendo improcedente fraccionar el cumplimiento de la decisión judicial constitucional. Así mismo, el reconocimiento jurisprudencial de que el pronunciamiento del juez es integral implica reconocer un derecho y, al mismo tiempo, el juez le debe garantizar al ciudadano el propósito de que puede hacerlo efectivo. De nada sirve los pronunciamientos judiciales que garanticen derechos si los efectos de la decisión quedan al amparo de nuevas interpretaciones políticas o judiciales solicitadas por funcionarios que no pertenecen a la rama judicial, mediante el incidente de modulación del fallo, con una destinación específica, como el de impedir sus efectos inmediatos.
Más aún, en el caso de la reforma constitucional que introdujo la sostenibilidad fiscal, se presentan modificaciones a los efectos de las decisiones judiciales, indicando los requerimientos destinados a no afectar las proyecciones presupuestales de las entidades estatales, lo cual pone en duda la existencia de la seguridad jurídica por la ruptura de la intangibilidad del fallo judicial. Las siete acciones relevantes contenidas en el marco constitucional son: la acción de tutela, la acción popular, la acción de grupo, la acción de cumplimiento, la acción pública de inconstitucionalidad y de rango legal, la acción de nulidad y la acción de nulidad por inconstitucionalidad, que desmorona el sentido especial del cumplimiento de dichas acciones por darle prevalencia al orden presupuestal en contra del conjunto de derechos y prerrogativas sobre las cuales se había avanzado en materia constitucional.
La Corte Constitucional, mediante la
Mediante el
En relación con lo manifestado por la Corte Constitucional, se hace necesario reiterar que con respecto a la sostenibilidad fiscal, frente a su concepción como un derecho o un principio, en la
El Consejo de Estado acogió los criterios presentados y ordenó un plan para cumplir la sentencia. En esta sentencia el Consejo de Estado determinó que:
Ni la Constitución, ni la ley definen lo que debe entenderse por sostenibilidad fiscal, del mismo modo, hace parte de los requisitos o elementos mínimos del proceso judicial que contempla directamente la Constitución, proponer un “plan concreto para su cumplimiento”, es decir, para acatar la sentencia. No sobra indicar que ese “plan” no puede desnaturalizar la sentencia, es decir, proponer una forma de cumplirla que burle y haga nugatorio el derecho legítimo de los favorecidos con la condena a que se les pague en una forma y tiempo razonables.
Al considerar la sostenibilidad fiscal como un marco imprescindible del manejo de los recursos estatales, que forman parte de la constitución económica, es inverosímil que se presenten enfrentamientos con principios constitucionales de considerables repercusiones en el Estado Social de Derecho, más aún cuando las altas cortes han indicado que esta sostenibilidad fiscal no es un derecho ni principio sino un criterio armonizador del sistema económico del Estado. Los principios que pueden entrar a convergir son: la autonomía e independencia judicial, el acceso a la justicia y la dignidad humana, teniendo en cuenta que, de efectuarse la aplicación de la sostenibilidad fiscal, pueden llegar a menguar o disminuir sus efectos.
Respecto a la autonomía judicial, esto evidencia una limitante del reconocimiento a los derechos de los ciudadanos cuando se produzcan repercusiones del orden económico, porque los recursos deben orientarse en consonancia con la estabilidad fiscal del Estado. El derrotero de afianzar la dignidad humana como el principal sistema de protección para el Estado, cuyos derechos no pueden ser disminuidos ni desconocidos por la aplicación del criterio económico, lo cual va en contrasentido al prevalecer la posibilidad de suspensión, modificación o modulación destinada a satisfacer las imperiosas cargas de las rentas del Estado.
Por otra parte, si se presentan enfrentamientos para desconocer la eficacia con respecto a la adopción de medidas destinadas a la protección de los derechos económicos, sociales y culturales, se puede presentar una posible defraudación al modelo de Estado Social de Derecho, porque el debate gira en torno a la categoría de los derechos reconocidos como fundamentales en clara contraposición de los alcances jurisprudencias con su posible materialización.
Cuando estos derechos se materializan, en esencia se están colocando en su debido alcance las garantías del orden social y de bienestar que favorecen la existencia digna del ciudadano, más aún cuando ellos son los pilares de los denominados derechos humanos emergentes. El ofrecimiento de condiciones materiales favorables para la integralidad y desarrollo del ser se constituyen en las sentencias que garantizan su protección, resaltando el conjunto de derechos.
Se hace necesario que las sentencias de impacto tengan un escudo argumentativo que justifique el concepto prevalente de los derechos fundamentales en favor de los ciudadanos, sin dejar prevalecer el criterio económico que trajo la sostenibilidad fiscal para diluir los efectos de estas importantes decisiones judiciales.
En la separación de poderes públicos en Colombia se encuentra una connotación que consagra los postulados del Estado moderno, para disminuir los efectos de los pesos y contrapesos que se puedan originar por la falta de un equilibrio de los poderes constitucionales del Estado, lo cual se evidencia en gran parte del texto constitucional. El sistema de pesos y contrapesos entre el ejecutivo, el legislativo y el judicial encuentra unas regulaciones que permiten zanjar cualquier posibilidad de absorber de manera exagerada múltiples funciones que opaquen o dejen sin acceso de posibles manipulaciones a las demás esferas del poder del Estado.
Debido a esta separación, el Congreso de la República tiene la facultad de interpelar o censurar ministros(as); de tal forma que si un ministro(a) es censurado, debe ser excluido del gobierno. Sin embargo, los postulados de cierre de un sistema de ajuste de dichos poderes muestran que el modelo presidencialista que rige en el Estado colombiano delimita con inflexibilidad e impide acceder con claridad, balance o equilibrio entre las ramas del poder.
Por lo cual, el diseño constitucional del sistema de pesos y contrapesos no confiere la menor proyección para disminuir la posición del ejecutivo frente a las demás ramas, lo que sin duda se convierte en la principal fuente de inestabilidad política, corrupción y desorientación del sistema democrático y del Estado de derecho.
De allí que se indique que la separación de poderes que se predica en el rango constitucional no es una formulación rígida y cerrada, sino que el tratamiento que presenta la Corte Constitucional es el de
El balance de poderes es un resultado que se realiza y reafirma continuamente mediante el control político, la intervención de unos órganos en las tareas correspondientes a otros y las relaciones de colaboración entre las distintas ramas del poder público en el ejercicio de sus competencias. En otras palabras, cada órgano tiene la posibilidad de condicionar y controlar a los otros en el ejercicio de sus respectivas funciones.
Por lo cual, adopta un sistema flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, que se conjuga con un principio de colaboración armónica de los diferentes órganos del Estado y distintos mecanismos de freno y contrapeso entre los poderes.
De la misma forma, la Corte Constitucional, a través de la
La separación de poderes en la Carta Política cumple dos tipos de funciones diferenciadas. La primera, relativa a garantizar las libertades y derechos de los ciudadanos a través de la protección frente a la conformación de poderes públicos omnímodos. La segunda, dirigida a racionalizar la actividad del Estado y el ejercicio de ese poder político, mediante la instauración de órganos especializados, autónomos, independientes y con competencias definidas por la Constitución y la ley.
En lo relativo a la sostenibilidad fiscal, es preciso manifestar que el fundamento de interlocución más preciso de establecer se refiere a los efectos de una sentencia judicial, en el sentido de que los ministros y el procurador general de la nación están legitimados para presentar el incidente de impacto fiscal, lo cual representa una interferencia que deja serias dudas sobre el equilibrio de poderes con respecto a la rama judicial en el marco de la separación que deben tener, puesto que proferida la decisión judicial entra otra rama del poder público a proponer la inaplicación o modificación del fallo. Como se ha indicado en forma reiterativa, buscando los efectos moderatorios de la sostenibilidad fiscal, se presenta una posición que le quita autoridad al fallo, puesto que al absolver el trámite incidental se busca es desconocer la garantía de proteger los derechos, garantías y libertades públicas de los ciudadanos.
Esta discusión se presentó en el Congreso de la República durante los debates de aprobación del texto del
“La sostenibilidad fiscal ya está garantizada a través del Estatuto Orgánico del Presupuesto, por lo que la reforma constitucional propuesta es innecesaria. Pero advierte que si lo que con ella se busca es elevarla a canon constitucional, es para enfrentarla con los derechos fundamentales. Con esto, concluye, se está yendo en contra de la Constitución Política, y se terminaría en dado caso, ponderando un derecho fundamental como el derecho a la vida con la garantía de otro derecho fundamental como el de la sostenibilidad fiscal. Esta posibilidad plantea el germen de la derrota de los derechos fundamentales, como son los derechos sociales, frente a la sostenibilidad fiscal”.
Al mismo tenor, en el
“Está bien que los colombianos tengan el derecho a la vivienda, el derecho a la salud, el derecho a la vida, a todos los derechos fundamentales, pero advierte que hay que tener cuidado de que al poner como principio fundamental la sostenibilidad fiscal, se nieguen estos derechos” (
Al respecto, Santiago
“El Gobierno plantea que no se trata de limitar las competencias de los diferentes órganos del poder público, ha debatido que las decisiones que impactan el gasto público deberán ser coherentes con la Sostenibilidad Fiscal, condición necesaria para asegurar que en el mediano plazo se pueda cumplir progresivamente con los preceptos y exigencias del Estado Social de Derecho. Con dicho principio se incorpora un elemento explícito en el análisis que deberán hacer las diferentes instancias de decisión del gobierno nacional y, por ejemplo, de las altas cortes y en especial de la Corte Constitucional, responsable de la interpretación que al ser la garante de nuestra Constitución, como se evidenció recientemente, al pronunciarse en temas tan relevantes y sensibles como los pensionales, han reconocido la importancia de la Sostenibilidad Fiscal” (p. 38).
Estas apreciaciones permiten dilucidar los aspectos que confluyen en la aplicación del concepto de sostenibilidad fiscal, separación de poderes y derechos fundamentales, en cuanto al direccionamiento que se permite establecer para solucionar la crisis que decanta la oposición, en primer orden, de estabilidad económica del país y a fin de que cuente con los recursos económicos necesarios destinados al cumplimiento de la deuda pública, para contar con un gobierno sano como regente de las finanzas públicas, que pueda optimizar el gasto público, permitiendo una coherencia entre las políticas públicas y sus implicaciones con las decisiones y orientaciones que se producen en el referente fiscal y monetario, y que despliegue un eficiente manejo de la regulación económica del Estado.
El segundo aspecto, frente a la eventualidad de modulación de fallos constitucionales para obtener la sostenibilidad fiscal, lo constituye que el operador judicial tenga que valorar los derechos que reconoce en el fallo para determinar en términos económicos o presupuestales la posibilidad de obligatoriedad y cumplimiento o, por el contrario, la modificación, modulación o suspensión de las acciones materiales que se decanten y afecten en materia presupuestal para materializar el fallo, como está indicado en el acto legislativo.
La Corte Constitucional manifiesta que el incidente de sostenibilidad no produce un desequilibrio de poderes, sino que éste se desprende en el fundamento del principio de armonía que debe existir entre las ramas del poder público, pues cualquier cambio en el impacto del fallo se hace permitiendo que sea el mismo ente de administración de justicia el que pueda revisar su propio contenido para disminuir o no los efectos, ponderando los derechos reconocidos, acogiendo o no el incidente de sostenibilidad fiscal que se le presente por parte de las autoridades distintas a la rama judicial, lo que necesariamente es un examen no sólo del orden económico, sino además de los derechos reconocidos.
Finalmente, la estructura de garantías de los derechos fundamentales está basada en el reconocimiento de su protección por vía judicial de forma inmediata. En el proceso del incidente de sostenibilidad termina impidiendo su ejecución, lo cual puede presentarse como un retroceso frente a los logros del Estado Social de Derecho si estas implicaciones económicas entran a restringir o limitar las acciones constitucionales, cuando se aduzca como argumento para impedir su ejecución por parte de la modulación o suspensión con base en los efectos económicos que representa el fallo. Este argumento determina los posibles riesgos que implicaría aplicar dichas decisiones judiciales en lo que respecta a la estabilidad financiera del Estado.
La implementación de la sostenibilidad fiscal como parte de la estructura constitucional ha generado todo tipo de reproches, por constituirse una osadía el tratar de imponer mecanismo de control al presupuesto público, para disminuir los efectos que durante muchos gobiernos constituyó el desorden en el manejo de los recursos estatales, para adecuar los comportamientos económicos a unas medidas restrictivas que disminuirían al largo plazo las secuelas del endeudamiento público y el caos presupuestal. Sin embargo, tal medida económica representa un derrotero por los denominados efectos fiscales de las sentencias constitucionales, por ser uno de los aspectos más sensibles de la ciudadanía, al representar el prototipo judicial de las garantías constitucionales más efectivas de las conquistas sociales alcanzadas en la Constitución de 1991, lo cual había sido en este último trance de la historia jurisprudencial un marco de defensa de provisión y reserva para los derechos constitucionales en favor de la ciudadanía.
Ante este escenario de la provisión constitucional de la sostenibilidad fiscal, hubo impacto en los posibles alcances de los derroteros a los que se verían abocados los colombianos, ante el hecho de que los fallos constitucionales podían ser impugnados cuando se hubieren agotado los recursos por vía incidental, constituyendo un verdadero ataque a la posibilidad de acceso a la justicia constitucional y dejando en vilo la denominada cosa juzgada constitucional. Con esto, nuevamente el ciudadano se ve desprotegido, ya que no bastará ganar un fallo a su favor de índole constitucional; porque el haber acudido ante la administración de justicia para la protección de sus derechos implicaría verse ahora enfrentado a la sostenibilidad fiscal como parte del modelo económico de restricción del gasto y de la mesura presupuestal.
De ahí que el incidente de sostenibilidad fiscal queda supeditado a un examen protegido por las garantías constitucionales frente a las expectativas gubernamentales para impugnar las incidencias económicas de las sentencias. Así este incidente no convierta las decisiones judiciales en una fuente de desconocimiento a los derechos constitucionales, por lo que si bien reconoce la trascendencia de modulación de los fallos por sostenibilidad fiscal, la revisión que se produzca la realiza el órgano de administración de justicia de cierre de la controversia para construir una alternativa de previsión, impidiendo que la incursión del incidente de sostenibilidad fiscal no se convierta en una patente del gobierno para desconocer las decisiones en favor de los ciudadanos.
Así mismo, se contemplan otras situaciones que venían siendo objeto de reproche en cuanto a la gestión pública, bajo el referente de la aguda crisis institucional de ejercer el poder del Estado, con actuaciones que vulneran de manera reiterativa los derechos fundamentales de los ciudadanos. En ese sentido, se hace necesario disponer de canales de control político e institucional destinados a disminuir la cantidad de actuaciones que impactan los derechos de los ciudadanos, que son realmente el escenario que lleva a la precariedad institucional para que las personas opten por acudir a las acciones constitucionales de protección a sus derechos, puesto que si los agentes del Estado logran una oportuna intervención para afrontar de manera razonable las solicitudes del orden protector de los derechos de los ciudadanos, seguro lograría mayor reconocimiento de los esfuerzos para alcanzar un verdadero Estado Social de Derecho y seguramente se disminuirá el impacto de tantas sentencias del orden de protección de los derechos constitucionales.
Las conclusiones objeto de análisis provienen de establecer lo que se pretendió desde la reforma e introducción de la sostenibilidad fiscal como parte de las incidencias económicas y presupuestales que buscan la intervención activa del Estado para manejar de forma sana la economía estatal.
Lo que resulta inconcebible es que vaya destinado a disminuir los costos de sentencias en favor de los derechos fundamentales, pues es un freno que es imputable al gobierno, en el que descansa, a su vez, el mal manejo de los recursos públicos estatales, sacrificando al Estado Social de Derecho para que se inserte como paradigma de la defensa de un buen manejo fiscal. Con base en lo cual, la sociedad en pleno y el legislativo pudieron haber permitido una incidencia diferente que disminuyera los efectos fiscales y presupuestales en torno al gasto público, sin que las sentencias constitucionales sean objetadas cuando se afecten los recursos públicos por cuenta de las decisiones judiciales.
Resulta infortunado encontrar que el mayor logro en el escenario constitucional, como una conquista ante los incumplimientos estatales, fue la inclusión de las acciones constitucionales, en las que el ciudadano ha encontrado un entorno de favorabilidad y creó la experiencia de resultados acertados de protección judicial. Esto ha contribuido a que la constitución se convierta en un Estado más cercano a los ciudadanos, en el que sean objeto de un trato más equitativo o igualitario ante una sentencia que le asigna la inmediata protección de sus derechos, para resarcir el injusto social de unas obligaciones olvidadas desde las distintas latitudes del Estado.
El panorama que se presenta es que la sostenibilidad y progresividad de los derechos sociales y constitucionales resultan ser antagónicos, dado que el catálogo de derechos fundamentales y su desprotección es permanente y hace que los ciudadanos se vuelquen a defenderlos por las vías expeditas de las acciones constitucionales, al considerarlas mecanismos ágiles de administración de justicia que respaldan los avances más importantes de defensa, así como los denominados derechos económicos y sociales constitucionales.
Asesor de la Secretaría General, Área Metropolitana de Barranquilla.