Un derecho que forma parte del núcleo fundamental de la concepción de Estado es la potestad de imponer sanciones. Esta facultad sancionadora se manifiesta de diversas formas. En el desarrollo jurídico occidental se ha entendido que existen diversos tipos de sanciones, que van desde la imposición de una pena hasta la simple contravención administrativa. Por ende, la existencia de sanciones en el derecho no las vincula de modo que sean dependientes. No puede decirse que por el hecho de aplicar sanciones dos grupos normativos estén vinculados a una misma fuente principialística, es decir, que se apliquen a ambas áreas los mismos principios, reglas técnicas e instituciones.
En Colombia, el Derecho Disciplinario es el área que impone sanciones a aquellos servidores públicos que transgredan el ordenamiento constitucional o legal. Estas sanciones deben respetar los preceptos constitucionales para su imposición; incluso, cuando se trate de faltas graves debido a la posición de responsabilidad del sujeto disciplinable. En este punto, surgen confusiones en los ámbitos doctrinal y jurídico, ya que las áreas del ordenamiento que imponen sanciones son múltiples. Al no ser semejantes, deben vincularse diligentemente al momento de caracterizar cada área, con el fin de no incurrir en imprecisiones que afecten el desarrollo jurídico de las instituciones que componen las ramas que ejercitan el ius puniendi.
Corolario de lo anterior, se sostiene que el Derecho Disciplinario en Colombia es una rama autónoma e independiente del Derecho Penal y del Derecho Administrativo Sancionador. En ese sentido, existen estructuras propias como la ilicitud sustancial y las relaciones especiales de sujeción que distinguen las normas disciplinarias de las penales y administrativas (Gómez, citado por Mondragón, 2021, p. 106).
Este artículo científico pretende dar respuesta a la siguiente pregunta: ¿El Derecho Disciplinario es autónomo del Derecho Penal y del Derecho Administrativo Sancionador en Colombia? Para lograr los objetivos de este texto, se analizan de forma deductiva las categorías jurídicas en comparación: Derecho Penal, Derecho Administrativo Sancionador, Derecho Disciplinario. Inicialmente, se expone la base de la cual surgen, la facultad sancionadora del Estado; posteriormente, se caracterizan las áreas de Sanción. Finalmente se hace una comparación para analizar los cuestionamientos planteados en este artículo.
Habiendo establecido los objetivos e importancia de esta investigación, es relevante fijar el planteamiento teórico, como las posturas doctrinales divididas, en torno a la naturaleza del Derecho Disciplinario. De esta forma, se encuentran tres teorías en relación con esta materia: i) El Derecho Disciplinario está subordinado al Derecho Penal, ii) El Derecho Disciplinario está subordinado al Derecho Administrativo Sancionador y iii) El Derecho Disciplinario es un área independiente y autónoma del Derecho.
Muchos planteamientos que sostienen las tesis 1 y 2, tienen que ver con la forma como se ha construido el Derecho Disciplinario históricamente, y poco tiene que ver con el estado actual de esta área jurídica. En ese sentido, la tesis que se sostiene en estas páginas se resume en: El derecho disciplinario constituye una rama autónoma e independiente en el ordenamiento jurídico colombiano, que posee su propio desarrollo y sus propias categorías dogmáticas que lo diferencian del Derecho Penal y del Derecho Administrativo sancionador.
Esta investigación tiene como finalidad argumentar la autonomía del Derecho Disciplinario desde una perspectiva dogmática, sobre la dinámica jurídica en Colombia. ESTE objetivo se desarrolla partiendo de los principios y preceptos acotados en el Derecho Penal y el Derecho Administrativo Sancionador, para determinar desde un contexto jurídico su autonomía.
Analizar, alrededor de la legislación y la jurisprudencia interna, la autonomía del Derecho Disciplinario,
Determinar los principios del Derecho Penal y del Derecho Administrativo Sancionador que inciden en el Derecho Disciplinario y los aspectos que lo separan de estas ramas y
Determinar las categorías dogmáticas diferenciadoras del Derecho Disciplinario, que permita catalogarlo como disciplina autónoma.
Afirmar que el Derecho Disciplinario es autónomo del Derecho Penal y del Derecho Administrativo Sancionador requiere la comprensión de una realidad normativa, considerada, desde sus particularidades, como el resultado de una construcción histórica específica. En este sentido, es pertinente tomar en cuenta los elementos que conforman el ámbito estructural del complejo orden jurídico en Colombia.
Este artículo se desarrolla sobre parámetros del método cualitativo de revisión documental, cuyo fundamento esencial gira en torno al entendimiento de fenómenos contrarios al positivismo existente, que permiten argumentar la autonomía del Derecho Disciplinario. Para ello, se tienen en cuenta distintos enfoques, desde los cuales pueden efectuarse aproximaciones de tipo comparativo que permitan responder la pregunta propuesta; bajo el entendido de un análisis general, sobre la potestad sancionadora dentro del modelo de Estado Social Democrático y de Derecho, y luego, sobre el cuestionamiento de la regulación del Derecho Administrativo Sancionador en tendencia a un Derecho Disciplinario.
El Derecho Disciplinario se ocupa de la conducta de servidores públicos en el desempeño de sus funciones, mediante normas y principios que revisten al Estado de un accionar facultativo para desplegar su potestad de carácter sancionador, bien sea por inobservancia del ordenamiento jurídico vigente o por omisión o extralimitación de su accionar. Aplica también para el particular que cumple funciones públicas.
La finalidad de este estudio de carácter cualitativo es exponer y comprender la naturaleza autónoma del Derecho Disciplinario y su utilidad en el marco del ordenamiento jurídico colombiano, debido al papel fundamental que desempeña en el control estatal y la configuración de un sistema con estructura jurídica sólida.
Las actuaciones de la administración se miden con criterios diferentes a los de los particulares, tienen un margen constitucional de acción más riguroso, que se justifica en las funciones que se le asignan por constitución y ley. La Constitución Política (1991, art. 2) determina qué fines del Estado se otorgan a través de la función administrativa. Es decir, quienes asumen una función pública tienen una responsabilidad de orden constitucional, debido a que el derecho regula las sanciones a las cuales se someten en caso de incumplimiento o extralimitación de sus labores, teniendo en cuenta el Principio de Legalidad de la Administración (art. 6).
Ahora bien, sin perjuicio de las consecuencias penales tipificadas en la legislación nacional, las repercusiones previstas para los servidores públicos que transgredan el ordenamiento jurídico poseen una naturaleza diferente, conforme a su exposición en títulos posteriores. Esto deviene en la necesidad de determinar la naturaleza jurídica de este grupo de normas.
En principio, la distinción entre Derecho Disciplinario, Derecho Penal y Derecho Administrativo Sancionador pareciera ser superflua. Tiene implicaciones posteriores a un desarrollo académico que, con base en las conclusiones a las que arribe el debate que se plantea en este artículo, pueden determinarse en la aplicación de instituciones y principios que pertenecen clásicamente a las áreas del derecho mencionadas. Además, permite ahondar en el tipo de aplicación que debe realizarse, como principios con valor normativo o como criterios técnicos.
El derecho de sanción o ius puniendi fue, en sus inicios, un poder arbitrario ejercido por un soberano en desmedro de sus funciones y atribuciones. Se trata de un derecho que coloca de manifiesto la necesidad de imponer sanciones mediante un juicio justo. Al respecto, Rey Cantor señala que:
El ius puniendi era el instrumento jurídico utilizado por el rey, la Iglesia y los señores para castigar a infractores de las normas que ellos expedían, en las que asignaban competencias y señalaban procedimientos, que por su arbitrariedad impedían la configuración de un debido proceso, generando injusticia y conflictos mayores a los que decían investigar y sancionar. (2012, p. 44)
Así las cosas, el ius puniendi ha evolucionado para dejar de ser un instrumento al servicio de ciertos sectores y abandonar el ente plenipotenciario, como lo fue la figura del soberano. Ahora bien, el derecho de sanción no es una facultad arbitraria que pueden ejercitar a voluntad los funcionarios, se requiere que respeten algunas características mínimas. Como ejemplo, se entiende que el ius puniendi debe incluir la dignidad humana, esto en cuanto a la sanción impuesta (Corte Constitucional, Sentencia C-143, 2015).
Ahora bien, como lo denotan la doctrina y la jurisprudencia, el ius puniendi se puede ejercer de diversas formas, dando lugar a diferentes tipos de sanción, que se expresa en el Derecho Penal, el Derecho Contravencional, el Derecho Correccional, el Derecho Disciplinario y el Derecho de Indignidad o impeachment (Gómez, 2017, p. 206). En general, al ser todas estas ramas fruto de una misma facultad estatal, algunos doctrinantes indican la necesidad de una ley que sistematice todas las expresiones de punibilidad por parte del Estado (Gómez y Pinzón, 2021, p. 75).
La sistematización puede generar ciertos problemas en el desarrollo de algunas ramas del derecho de sanción, en virtud de que al unificar las cinco variantes del ius puniendi con unos mismos principios, tendría que unificarse igualmente su interpretación y aplicación, lo cual carece de lógica, al tratarse de ramas del derecho que difieren en sujetos, fin, materia, intensidad, etc. Por su parte, Mondragón Duarte precisa, de manera textual, que:
Para poder denotar la realización de los imperativos prescriptivos que contempla o consagra la función administrativa disciplinaria como expresión del ius puniendi del Estado para lograr sus fines, es necesario retomar las estructuras que lo fundamentan: los conceptos de ilicitud sustancial y relación de especial sujeción que existe entre los servidores públicos o particulares que cumplen funciones públicas. (Mondragón, 2021, p. 106)
Ahora bien, es usual asociar el ius puniendi con el Derecho Penal, considerando importante que este es solo una de las expresiones de la facultad sancionatoria que posee el Estado, más no la única. En ese sentido, conviene exponer someramente qué diferencia al Derecho Penal de las demás formas de ius puniendi, para así poder separar dogmáticamente al Derecho Disciplinario.
Al respecto, la doctrina especializada expone que formalmente el Derecho Penal se define por la inclusión de penas y medidas de seguridad como sanciones. Es decir, es la sanción lo que define qué norma es jurídico-penal, pero no cualquier sanción, solo aquellas que pueden catalogarse como pena o medida de seguridad.
Sobre este tema, Roxin (1997) expresa que “si un precepto pertenece al Derecho penal no es porque regule normativamente la infracción de mandatos o prohibiciones -pues eso lo hacen también múltiples preceptos civiles o administrativos-, sino porque esa infracción es sancionada mediante penas o medidas de seguridad” (p. 41).
Es una de las manifestaciones de la potestad punitiva del Estado. Este supuesto se ha construido desde la perspectiva de la doctrina, la jurisprudencia y el derecho constitucional, partiendo de la división de poderes y el entendido condenatorio de la actuación ilícita en manos de la justicia penal.
El modelo absoluto de separación de funciones del poder público se reveló como insuficiente ante el incremento de deberes y obligaciones de los particulares, como de las funciones públicas de los servidores del Estado que ante su violación merecían la imposición de una sanción. Sin embargo, no todas las infracciones eran susceptibles del mismo tratamiento, pues en atención a los intereses que se pretendían proteger con cada una de las disciplinas del derecho punitivo del Estado, se distinguieron aquellas que serían objeto de sanción directa por la administración, y las reservadas para la justicia penal. (Corte Constitucional, Sentencia C-818, 2005).
Una vez esbozada dicha diferenciación, se entiende que la potestad sancionadora de la administración pública tiene como propósito establecer sanciones cuando se produce una infracción de tipo administrativo, garantizando la preservación y restauración del ordenamiento jurídico (Reyes, 1996, p. 6) 1. De tal manera que su origen y desarrollo se encuentran justificados por el incremento de las acciones y poderes de la administración, y la necesidad de que sus actuaciones se adecúan al respeto de los derechos humanos (Ramírez, 2015, p. 110).
Cuando se hace referencia al concepto de la sanción administrativa en el marco de la función administrativa y como elemento estructural de diferenciación, en este caso del Derecho Penal y Disciplinario, se establece que dicha sanción sólo se impone bajo el ejercicio de la función administrativa. Visto desde otras regulaciones normativas, se hace bajo el contexto de la función jurisdiccional. Es claro que no son fruto de la potestad punitiva del Estado, con excepción de la sanción impuesta en aplicación del Derecho Penal (Rojas, 2020).
Forero (2003) señala que:
La potestad sancionadora de la Administración Pública no se puede ejercer de manera arbitraria, máxime que el mismo ordenamiento superior español lo prohíbe expresamente al establecer en su artículo 9.3 la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Estableciendo un límite y control ante la inmunidad del poder, que permite garantizar derechos fundamentales concebidos constitucionalmente y la potestad sancionatoria. (p. 5)
A su vez, esta potestad propende por la realización de los fines del Estado, toda vez que “contribuye a preservar el orden jurídico institucional, mediante la asignación de competencias a la administración que la habilitan para imponer a sus propios funcionarios” atribuciones de tipo sancionatorias (Corte Constitucional, Sentencia C-214, 1994).
Según García (2005), la sanción administrativa se define como “un mal infligido por la administración a un administrado como consecuencia de una conducta ilegal” (p. 16). Esta definición da cuenta del poder sancionatorio que ostenta el Estado frente a conductas que son contrarias al ordenamiento jurídico, ejecutadas por sus mismos funcionarios. Igualmente, se puede apreciar el carácter sancionador del Estado o Derecho Administrativo Sancionador en las funciones de tipo disciplinario que lo componen, que se clasifica en contravencional, correccional y disciplinario.
Esta clasificación se apoya tanto en la finalidad como en el objeto de cada tipo de derecho sancionador (Corte Constitucional, Sentencia C-818, 2005), lo cual confirma la presunción de éste como género y el derecho disciplinario como especie, teniendo en cuenta que el último tiene rango de ciencia autónoma e independiente, en relación con los demás tipos de derecho sancionatorio mencionados (Gómez, 2012, p. 62) 2.
En ese sentido, la Corte Constitucional, bajo la idea de Estado Social y Democrático de Derecho, define el derecho sancionador, concebido en términos generales, como:
Una categoría jurídica amplia y compleja por la cual el Estado puede ejercer un derecho de sanción o ius puniendi destinado a reprimir conductas que se consideran contrarias al Derecho. Dentro de sus manifestaciones, se han distinguido, de un lado el Derecho Penal Delictivo, encaminado a proteger bienes jurídicos más preciados para el ordenamiento, admite la punición más severa, y los que representan en general poderes del derecho administrativo sancionador, como es el caso del contravencional, disciplinario y correccional, en el que el Derecho Disciplinario procura asegurar el cumplimiento de deberes y obligaciones por parte de servidores públicos o profesionales de determinadas profesiones como médicos, abogados o contadores.
Entre los diversos tipos de derecho sancionador existen diferencias: es así como en el derecho penal no sólo se afecta un derecho tan fundamental como la libertad, sino que además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del debido proceso y admite una punición más severa. En cambio, otros derechos sancionadores no sólo no afectan la libertad física, pues se imponen otro tipo de sanciones, sino que además sus normas operan en ámbitos específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una sujeción especial, por lo que las sanciones aplicables son de diferente entidad. (Corte Constitucional, Sentencia C-762, 2009).
Esta postura ha sido sistemáticamente adoptada por la jurisprudencia de la Corte, dejando plasmado los puntos de diferencia existentes entre los tipos de derecho sancionador, reconociendo que entre las modalidades sancionatorias administrativas y el derecho penal “existen características específicas que exigen tratamientos diferenciales” (Corte Constitucional, Sentencia C-818, 2005). También es cierto que algunos de sus pronunciamientos se refieren a otro tipo de derecho sancionador, denominado impeachment o derecho de punición por indignidad política, que proviene del derecho anglosajón, particularmente de los Estados Unidos y Gran Bretaña.
En el caso de Colombia, la Constitución Política de 1991 lo regula en varios de sus artículos (174 y 178), en cuanto a la facultad del Congreso de la República para adelantar procesos en contra de autoridades nacionales por incumplimiento de sus deberes jurídicos; (arts. 235 y 175) concernientes a la función pública del Estado, dotada con ocasión de su estrecho vínculo con los principios y fines de la función administrativa. Cabe señalar la distinción entre sanciones disciplinarias y correlacionales en su forma a la Ley 1564 de 2012 (art. 44). En este orden de ideas, el Consejo de Estado se ha pronunciado al indicar la independencia de la sanción disciplinaria frente a las demás expresiones del derecho sancionador.
Identificando la diferencia que existe entre el Derecho Disciplinario y el Derecho Administrativo sancionador, pues la norma deja ver su distinción en la Ley 734 de 2002 (art. 2), la cual señala que “La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta”, adquiriendo un estatus de autonomía, que por su parte fue reproducida taxativamente en la Ley 1952 de 2019 (art. 2), cuando expresa: “La acción disciplinaria es independiente de cualquiera otra que pueda surgir de la comisión de la falta”, lo que resulta en una autonomía de la acción disciplinaria (Gómez & Roa, 2021, p. 85). De igual forma, la Ley 2094 de 2021 (art. 1) modifica la norma enunciada, indicando el poder disciplinario preferente, que significa la competencia que tiene la Procuraduría por encima de los órganos de control interno; así como su competencia privativa en asuntos disciplinarios.
La Sala Plena de la Corte Constitucional ha establecido que “el derecho disciplinario da cuenta del conjunto de principios y preceptos jurídicos que persiguen el cumplimiento eficiente de las políticas, funciones y fines del Estado, así como aquellos que contemplan medidas para prevenir y corregir las infracciones que interfieren en la buena marcha de la organización estatal, de aquí que dicha disciplina, según la doctrina, haya alcanzado su propia autonomía” (Corte Constitucional, Sentencia C-030 de 2023).
La existencia de categorías dogmáticas propias del Derecho Disciplinario se explica por el desarrollo histórico de la materia y los problemas generados por su subordinación.
El Derecho Disciplinario, como disciplina autónoma, “está compuesto por un conjunto de normas y principios jurídicos que permiten imponer sanciones a los servidores públicos cuando estos violan sus deberes, obligaciones o incurren en vulneración de las prohibiciones e incompatibilidades que para ellos ha establecido la ley” (Corte Constitucional, Sentencia T-438, 1992). Mediante la imposición de dichas sanciones se garantiza la eficacia de principios constitucionales y legales en el ejercicio de la función pública. Cabe resaltar que la potestad disciplinaria, como toda acción de orden estatal, está supeditada a límites constitucionales y legales que se constituyen en barreras de contención, conservando los límites de la razón y la dignidad humana, y prohibiendo el castigo excesivo.
En este sentido, tomando en cuenta los parámetros de racionalidad y proporcionalidad a los que obedecen las medidas sancionatorias, el Derecho Disciplinario tiene por objeto ve- lar por la integridad, obediencia, disciplina y eficacia de los servidores públicos, a quienes les corresponde lograr el fin principal para el cual fueron designados (Corte Constitucional, sentencias C-341, 1996 y T-1093, 2004). Por esta razón, teológicamente se ha sostenido que la finalidad del Derecho Disciplinario es de tipo preventiva o correctiva sobre el incumplimiento de deberes funcionales que reposan sobre el servidor público. De ahí que la sanción, producto de una falta disciplinaria, puede imponerse porque el comportamiento del funcionario vulnera el ordenamiento jurídico superior o porque omite o se extralimita en el desarrollo de sus funciones (Ley 1862 de 2017, art. 58).
La dogmática, desde la óptica de la ciencia del Derecho, se fundamenta en la actividad de identificar las instituciones desde una dimensión conceptual que distingue diferencias y semejanzas, de tal manera que la teoría responda a criterios de seguridad, solidez, coherencia y unidad. Ahora bien, tratándose de las categorías dogmáticas del Derecho Disciplinario, la jurisprudencia ha sostenido que las categorías del Derecho Penal sí comparten con estas una relación de especie a especie, que le son aplicables.
Lo anterior, siempre y cuando se respete la identidad propia, entendiendo que tienen su propio sentido y contenido. Aunque ambos empleen la pena como principal mecanismo de coacción represiva, la aplicación del Derecho Disciplinario se adecúa siempre al interés público y a los principios de moralidad, eficacia, imparcialidad, economía, publicidad y celeridad propios de la función administrativa (Constitución Política, 1991, art. 209).
Cabe destacar que las funciones del Derecho Penal y del Derecho Disciplinario son distintas, pues en el primero se busca la protección mediante una supervisión social coactiva de bienes jurídicos, que se consideran esenciales, y tiene la particularidad de entenderse como de ultima ratio. Por su parte, el Derecho Disciplinario no es un instrumento que opera como razón última para controlar la desviación (Corte Constitucional, Sentencia C-014, 2004). Por esta razón, debe priorizarse el Derecho Administrativo frente al Derecho Penal, siempre que las posibilidades de amparo del bien jurídico aumenten considerablemente.
Es así como en el Derecho Disciplinario se presenta la categoría dogmática de tipicidad, según la cual la norma sancionatoria debe ser clara, expresa e inequívoca, respecto de los comportamientos objeto de sanción. Así mismo, debe ostentar suma claridad sobre el contenido material de las infracciones, así como de la conexión entre ellas. En esa medida, la Corte Constitucional admite que mediante el principio de tipicidad “se desarrolla el principio fundamental nullum crimen, nulla poena sine lege, es decir, la abstracta descripción que tipifica el legislador con su correspondiente sanción debe ser detal claridad que permita que su destinatario conozca exactamente la conducta punitiva; en principio se debe evitar pues la indeterminación para no caer en una decisión subjetiva y arbitraria” (Sentencia C-530, 2003).
En cuanto a la categoría dogmática de culpabilidad, esta se desprende del principio constitucional de presunción de inocencia y dentro del ámbito disciplinario en la Ley 734 de 2002 (art. 13), que señala: “En materia disciplinaria queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva. Las faltas solo son sancionables a título de dolo y culpa”. La Ley 1952 de 2019 (art. 10) consagra: “En materia disciplinaria solo se podrá imponer sanción por conductas realizadas con culpabilidad. Las conductas solo son sancionables a título de dolo o culpa. Queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva”. De esta forma, la Ley 1123 de 2007 (art. 5), desplegando el citado principio, establece que “en materia disciplinaria sólo se podrá imponer sanción por faltas realizadas con culpabilidad. Queda erradicada toda forma de responsabilidad objetiva”.
En consecuencia, los servidores públicos o particulares que asuman funciones públicas podrán exclusivamente ser objeto de sanción disciplinaria, una vez se hubiese desplegado el respectivo proceso, a la luz de las garantías reconocidas por el Derecho Disciplinario, y bajo un debido proceso. Es pertinente hacer énfasis en que la responsabilidad nacida de ello debe ser comprendida en términos de dolo y culpa.
También existe la categoría dogmática de legalidad, que en el Derecho Disciplinario aborda una garantía de doble concepción: i) una primera aproximación de orden material y de alcance absoluto, de acuerdo con la cual es necesaria la existencia de preceptos jurídicos anteriores [lex previa], de los cuales se perciban con suficiente grado de certeza [lex certa] aquellas conductas que dan origen al inadecuado desarrollo de la función pública y las sanciones procedentes por su ejecución y ii) una segunda aproximación de carácter formal, que se relaciona con la existencia e imperativo de una norma que ratifique el ejercicio de los poderes sancionatorios.
Por su parte, de la categoría dogmática denominada non bis in ídem se precisa que este se trata de un derecho fundamental que busca “asegurar que los conflictos sociales que involucran consecuencias de tipo sancionatorio no se prolonguen de manera indefinida, además de evitar que un mismo asunto obtenga más de una respuesta de diferentes autoridades judiciales, en procesos que tengan identidad de sujeto, objeto y causa, siendo su finalidad última la de racionalizar el ejercicio del poder sancionatorio en general, y especialmente del poder punitivo” (Corte Constitucional, Sentencia C-521, 2009).
Lo anterior da cuenta de la protección que existe frente al poder punitivo del Estado para quienes se encuentran inmersos en un proceso disciplinario sin sanciones sucesivas por la misma conducta. Sin embargo, es preciso manifestar que ello no significa que el Estado prohíba diferentes actos, porque puede sancionar una misma conducta, dado que un mismo hecho puede dar lugar al inicio de diferentes procesos en los que se ejercite la potestad sancionadora.
Por último, la categoría dogmática de proporcionalidad exige que la falta descrita y la sanción proporcionada reflejen los fines del ordenamiento jurídico, es decir, la materialización de los principios que rigen la función pública. En cuanto a la sanción administrativa, “la proporcionalidad implica también que ella no resulte excesiva en rigidez frente a la gravedad de la conducta, ni tampoco carente de importancia frente a esa misma gravedad” (Corte Constitucional, Sentencia C-125, 2003).
Es por ello que la sanción impuesta al sujeto disciplinable debe ser ponderada o equilibrada, así como guardar relación con la falta cometida, conforme lo dispuesto en el Código Disciplinario Único, art. 18, observándose criterios como la naturaleza de la infracción, la gravedad del peligro creado o de los daños producidos, la reincidencia, entre otros.
Por lo anterior, la autoridad administrativa debe justificar la decisión sancionadora que tuvo lugar mediante acto administrativo debidamente motivado, expresando las circunstancias y pruebas tenidas en cuenta en el caso en concreto para la imposición de dicha sanción. Esto permitirá que la decisión se base en criterios objetivos y no responda a consideraciones subjetivas o arbitrarias por parte del funcionario, puesto que “las sanciones son el fruto de un acto reglado y no de la libre elección de la administración, lo que implica, a su vez, que la administración debe situarse rigurosamente en el límite de la norma autorizante y obrar prudentemente, con el albedrío de la discrecionalidad racional que le brinda la ley al momento de aplicar la sanción correspondiente” (Corte Constitucional, Sentencia C-738, 2006).
Con la intención de establecer categorías dogmáticas que diferencien el Derecho Disciplinario de cualquier otra clase de Derecho Sancionador, y teniendo en cuenta que suele compartir su dogmática con el Derecho Penal, pero que este último es autónomo e independiente, se destacan dos categorías diferenciadoras propias del Derecho Disciplinario: a) relación especial de sujeción y b) ilicitud sustancial (Corte Constitucional, sentencias C-014, 2014 y C-252, 2003).
La relación de sujeción puede ser de carácter general o especial. En el Derecho Penal se presenta la primera y en el campo del Derecho Disciplinario, la segunda. La relación especial de sujeción se presenta cuando una persona se vincula con la administración y ésta adquiere cierta potestad sobre el administrado. En este sentido, se entiende que se trata de la relación de naturaleza pública existente entre el servidor público y el Estado, o del particular que ejerce materialmente función administrativa. Por tal motivo, envuelve “los principios del interés general, los fines esenciales del Estado Social de Derecho, los principios de la función pública y el respeto por los derechos fundamentales y garantías de las personas, constituyéndose entonces como un elemento básico de la organización del Estado” (Corte Constitucional, sentencias C-038, 1995; C-013, 1997 y C-763, 2009).
En ese sentido, y en concordancia con las regulaciones de un Estado Constitucional en la que impera la preservación de los derecho humanos, guarda gran connotación la relación especial de sujeción, como bien lo indica Forero (2006), en la que el funcionario reviste otra responsabilidad adicional diferente de la del ciudadano cuando se encuentra en esta situación especial, por lo que se entiende que su libertad y autonomía se restringen respecto al grado de responsabilidad, como quiera que no solo está sometido a la Constitución o al imperio de la ley, también por omisión o extralimitación de sus funciones, mientras que en el caso particular el ciudadano normal está restringido tan solo por la ilicitud de su actuar (p. 223).
Dada la relación especial de sujeción, los servidores públicos y los particulares en ejercicio de funciones públicas pueden hacer lo que les está mandado o autorizado, y en este sentido, los tipos disciplinarios por norma general son abiertos y en blanco, pues no es posible regularlo fijando supuestos fácticos; en cambio, dada la relación general de sujeción propia del Derecho Penal los tipos son cerrados por norma general al señalarse lo que está prohibido y, por ende, lo que está permitido.
Es una categoría dogmática del Derecho Disciplinario, con una connotación tan concreta que se configura como la principal diferencia con la estructura de la responsabilidad penal. Se encuentra plasmada en la Ley 1952 de 2019 (art. 9), modificado por la Ley 2094 de 2021 (art. 2).
El ilícito disciplinario refiere a la ruptura del ordenamiento jurídico por ignorancia de los deberes imperativos de la positividad. En otras palabras, el fundamento del ilícito es el desvalor sustancial de acción, la lesión a un deber, que implica “extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, prohibiciones, violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades, impedimentos y conflicto de intereses” (Gómez, 2006, pp. 17-18).
La jurisprudencia disciplinaria sostiene esta postura cuando se refiere a la infracción de deberes y enfatiza que:
Cuando se constate que formalmente se quebrantó un deber pero que en lo sustancial no se ha cuestionado la funcionalidad del mismo, la conducta resulta apenas aparentemente ilícita y se configuraría una inexistencia de antijuridicidad sustancial, aunque sí formal y, siendo la primera el (in) se dé la infracción disciplinaria, el hecho punible queda desestructurado (Consejo Superior de la Judicatura, Radicado 974 A 150, 1994).
Esto significa que además de que se produzca un quebrantamiento formal, es necesario que se ocasione un quebrantamiento sustancial. Así las cosas, la conducta del servidor público debe implicar el desconocimiento de un deber y su razón de ser en el marco de un Estado Social de Derecho, atentando entonces contra la funcionalidad deontológica del deber.
Las personas que ostentan el cargo de servidores públicos están sujetas a un código de conducta particular que solo les aplica a ellas por tener tal calidad. Este imperativo está determinado legalmente, y como se ha expuesto, responde a una nomenclatura de régimen disciplinario.
Esta situación propicia la imposición de sanciones para quienes cometan faltas contenidas en este cuerpo normativo. Sin embargo, aunque existe diferenciación entre el Derecho Penal y el Derecho Disciplinario, en la praxis los asuntos relativos a este último no se alejan de los principios contenidos en la Carta Magna. Por ejemplo, tal es el caso del debido proceso, contenido en el art. 29, que se aplica de igual forma a las actuaciones judiciales y administrativas.
Aun así, la autonomía, que es de carácter funcional, implica la libertad de adoptar decisiones. Esto sucede, especialmente, cuando la legislación les otorga a los jueces la potestad de análisis sobre hechos a la luz del cuerpo normativo.
No obstante, aún hay un amplio debate sobre dicha autonomía, la cual aparenta ser automática, pero termina siendo más bien dinámica. Al respecto, la Corte Constitucional se ha manifestado diciendo:
Es necesario advertir, por otra parte, que la responsabilidad disciplinaria de jueces y magistrados no puede abarcar el campo funcional, esto es el que atañe a la autonomía en la interpretación y aplicación del derecho según sus competencias. Por consiguiente, el hecho de proferir una sentencia judicial en cumplimiento de la función de administrar justicia no da lugar a acusación ni a proceso disciplinario alguno. (Sentencia C-417, 1993)
Según esta afirmación, en la práctica los jueces en el ámbito administrativo disciplinario no pueden estar por encima de las otras jurisdicciones, pues ello quitaría a los demás jueces su facultad analítica y debida crítica.
El 8 de julio de 2020, la Corte IDH encontró responsable internacionalmente al Estado colombiano por afectar los derechos políticos de Gustavo Petro Urrego, quien presentó una querella luego de cumplir con el procedimiento del Sistema Interamericano de Derechos
Humanos. En síntesis, Petro alegaba que el Estado colombiano infringió los derechos políticos que se incluyen en la CADH, art. 23 (Caso Petro Urrego vs. Colombia, 2020).
El argumento del recurrente se basó en que la CADH (art. 23) se vulnera por las facultades jurisdiccionales que tiene la Procuraduría en Colombia para destituir y sancionar a funcionarios públicos, incluso los de elección popular, facultad que fue ejercida en contra del señor Petro cuando fungía en calidad de alcalde de Bogotá. En ese sentido, según CIDH, el Estado colombiano debe actualizar su legislación para que se salvaguarde la garantía incluida en el instrumento internacional.
Mucho se ha establecido sobre los efectos de esta sentencia. Algunos ven este fallo como una afrenta al sistema punitivo que posee Colombia y a la facultad estatal para castigar, así como a la protección que el Estado da a los fines estatales. Para un sector de juristas, este fallo representa un golpe a la autonomía del Derecho Disciplinario. No obstante, estas posturas en realidad no tienen un asidero real en el texto de la Corte, ni en las modificaciones legislativas que pide al Estado colombiano. El quid del asunto está en el temor de que las normas disciplinarias tengan que volver a remitirse al Derecho Penal para lograr su teleología.
Esto no tiene sentido alguno, la diferenciación del Derecho Disciplinario y el Derecho Penal no pasa por los destinatarios, ya que así como existen faltas que vinculan a los funcionarios públicos, existen delitos con un sujeto activo cualificado que exige la calidad de funciona- rio público. Aquí lo importante es entender que es la ilicitud sustancial y la relación especial de sujeción lo que constituye el factor diferencial que otorga autonomía al Derecho Disciplinario.
De esta manera, esta sentencia no fue una afectación a estas categorías dogmáticas, sino que se exigió que para un tipo particular de funcionario -el de elección popular- la competencia para destituir y sancionar esté en manos de un Juez Penal (Caso Petro Urrego vs. Colombia, 2020).
Es decir, que todos los demás tipos de funcionarios públicos -libre nombramiento y remoción, carrera administrativa, entre otras- son destituibles, con lo cual no se ha afectado el núcleo esencial de esta disciplina, además de mantenerse incólumes las facultades de vigilancia que la Procuraduría tiene sobre los funcionarios de elección popular. Por tanto, se podría considerar que no se vería afectada la autonomía disciplinaria por el caso Petro.
El Derecho Disciplinario se fundamenta en la necesidad del cumplimiento de los fines esenciales del Estado, como lo manifiesta Gómez Pavajeau, en este sentido los servidores públicos están llamados al cumplimiento de la Constitución y la ley, esto demanda ubicarse al servicio de los intereses generales, desplegar los principios de la función administrativa y ejercer los deberes propios del servicio. Realizar una actitud contraria u omisión lesiona tales deberes funcionales (Gómez, 2012, p. 61).
El control disciplinario, entonces, desempeña un papel determinante en el Estado moderno, un Estado constitucional, que promueve esa necesidad del cumplimiento de los fines del Estado (Forero, 2010, p. 21). Un sector de la doctrina, apoyado por la jurisprudencia, sostiene que el Derecho Disciplinario tiene su fundamento en el Derecho Administrativo Sancionador. Mientras que otro sector, tiene especial consideración por las categorías dogmáticas que las normas disciplinarias traen del Derecho Penal.
El Derecho Disciplinario es una rama independiente y autónoma, como arguye Gómez (2012), quien expone este planteamiento desde dos perspectivas: un enfoque estructural, relativamente, y un enfoque funcional, efectivamente. Por ende, resulta esencial considerar varios fenómenos jurídicos que van inmersos en la construcción del concepto de Estado, cuyos fines constituyen una explicación del estado actual de la disciplina (p. 56).
El estudio de la autonomía del Derecho Disciplinario en Colombia, planteado a partir de diversos interrogantes y puntualmente a partir de tres hipótesis: 1) el Derecho Disciplinario hace parte del Derecho Administrativo Sancionador, b) el Derecho Disciplinario parte del Derecho Penal y 3) validar si existe autonomía del Derecho Disciplinario en Colombia. En este trabajo de investigación dicha autonomía se centra en los valores concordantes del Derecho Disciplinario.
Estas consideraciones permiten establecer tres líneas de independencia: como primera orientación, se encuentra la relación especial entre el marco de aplicación del Derecho Disciplinario, que se centra solamente sobre los ciudadanos que revisten de cierta investidura o categorización, lo cual implica que su estructura normativa tiene una población definida. Lo cual es, en cierta medida, conducente a evaluar que solamente desde la órbita del Derecho Disciplinario se identifican las valoraciones sancionatorias aplicables dentro del régimen del servidor público. Esto lleva implícito un rol autónomo e independiente, en el desarrollo y las regulaciones disciplinarias, concluyendo las sanciones o faltas que serán aplicables, lo cual muestra el amplio crecimiento que desde las primeras normas lleva estructurándose. Como lo expresa Gómez (2012):
Desde que el nacimiento del Estado moderno comportó la separación tajante entre moral y Derecho, dando origen a una sistematización y racionalización de las instituciones jurídicas, apareciendo claramente la idea de relación general de sujeción, cuya expresión más importante es el Derecho Penal y de relación especial de sujeción que informa, principalmente, al Derecho Disciplinario aplicable a los servidores públicos. La relación especial de sujeción es, para el Derecho Disciplinario, lo que la Teoría del Bien Jurídico es para el Derecho Penal. (p. 59)
Otro aspecto es la independencia en la regulación del Derecho Disciplinario en Colombia, como quiera que en la normatividad y regulación establecidas en la Ley 1952 de 2019 se estructura de manera más concatenada y organizada un procedimiento autónomo, tomando la Ley 734 de 2002. La Constitución, en el acápite de la Organización del Estado, indica en su art. 124 que “La ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva”, lo cual implica la necesidad de promulgar y regular el proceso disciplinario, como lo deja ver Isaza (citado por Hernández et al, 2020):
Esto implicó que la promulgación de una normatividad que regule y describa los procesos en donde se demostrase la responsabilidad de los servidores públicos, significara una obligación constitucional, por esta razón se puede afirmar que el derecho disciplinario es una necesidad y una herramienta para la definición de las relaciones especiales de sujeción de los funcionarios públicos con el Estado colombiano y la responsabilidad derivada de sus actuaciones. (p. 68)
Ahora bien, se rescata que en “La última década del siglo XX y lo que va corrido del XXI pueden calificarse en Colombia como la era del estudio científico del Derecho Disciplinario” (Gómez, 2011, p. 117). Esto es de gran importancia para lograr una verdadera independencia respecto de otras áreas del derecho, como el Derecho Penal o Derecho Administrativo (citado por Hernández et al, 2020, p. 67).
Una tercera línea que enmarca la independencia y autonomía del Derecho Disciplinario es la comprensión de su propia categorización en la adecuación de faltas, concepto de culpabilidad y responsabilidad. Un ejemplo claro es la determinación de la culpabilidad desde la aplicación de la Ley 734 de 2002 y la Ley 1952 de 2019 (art. 10), que manifiestan lo siguiente: “en materia disciplinaria solo se podrá imponer sanción por conductas realizadas con culpabilidad. Las conductas solo son sancionables a título de dolo o culpa. Queda proscrita toda forma de responsabilidad objetiva”.
Análogamente, al estar frente al perfeccionamiento de la posición conceptual sancionadora desde la correlación con el ius puniendi estatal, se fija la idea natural de castigo que se percibe sobre las sanciones. En consecuencia, la sanción se entiende como castigo, o bien porque sea impuesta directamente por la administración o por orden judicial. En ambos escenarios comparecen ciertas potestades “punitivas” que ejerce el poder público. De ahí nace la concepción de ius puniendi estatal, a la que se refiere, Baca (2019). En otras palabras, es el actuar decisivo de los jueces condenando comportamientos delictivos y por la administración cuando se comenten infracciones.
Por otra parte, pese a que las categorías dogmáticas diseñadas por el Derecho Penal se pueden aplicar al Derecho Disciplinario, en esencia tiene su propia identidad. Lo cual permite establecer que el Derecho Disciplinario tiene su propio sentido y contenido, como lo deja ver en reiteradas ocasiones la jurisprudencia, que pese a que se da la aplicación de categorías del Derecho Penal, ello “solo se refiere con respecto a su revestimiento, puesto que la tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, así como sus respectivas categorías dogmáticas, tienen su propio sentido y contenido” (Baca, 2019).
Un ejemplo “en el ámbito administrativo y, específicamente, en el Derecho Disciplinario, la jurisprudencia constitucional ha establecido que las garantías constitucionales inherentes al debido proceso, mutatis mutandis, se aplican a los procedimientos disciplinarios, dado que éstos constituyen una manifestación del poder punitivo del Estado” (Baca, 2019).
Así se crean algunas categorías independientes del Derecho Disciplinario, que permiten modular el desarrollo del poder disciplinario a la naturaleza y objeto, esencialmente, al interés público y a los principios de moralidad, eficacia, economía y celeridad que informan la función administrativa (Baca, 2019).
Como bases importantes en el estudio y la hipótesis planteada de la autonomía del Derecho Disciplinario, es claro que están en plena concordancia con lo desarrollado por Forero (2003).
Dentro de la categoría del Derecho Punitivo del Estado, que ampara también en su seno al Derecho Penal y al Derecho Administrativo Sancionador, posición que resulta coherente al momento de estructurar las modulaciones, que permitan realizar el traslado de los principios de justicia y eficacia en el funcionamiento de la Administración Pública al ámbito del Derecho Funcionarial, en la aspiración por lograr materializar el punto medio o de equilibrio entre el interés general y las garantías individuales. (p. 62)
Se considera que últimamente el Derecho Disciplinario ha venido construyendo sus propias bases y lineamientos normativos, con su propia naturaleza jurídica, que de cierta manera permite definirlo como una disciplina autónoma e independiente, en la que cada vez los apoyos auxiliares en otras fuentes son de mucha menor envergadura. El Derecho Penal protege bienes jurídicos y afecta el derecho fundamental de la libertad, porque al ejercer control social coactivo sus efectos se dirigen a todas las personas. Por el contrario, el Derecho Disciplinario busca garantizar la efectividad de los principios constitucionales y legales de quienes tienen una relación especial de sujeción, esto es, los servidores públicos y los particulares en ejercicio de funciones públicas. De ahí que con la categoría dogmática de ilicitud sustancial, propia también del derecho disciplinario, y según la cual el ilícito disciplinario ha debido quebrantar el orden jurídico, desconociendo el deber funcional, sea posible la diferenciación entre dichas especies de derecho de sanción.
Con todo, es viable afirmar que efectivamente el Derecho Disciplinario es un área autónoma del ordenamiento jurídico, como se ha argumentado en este artículo. Las razones fundamentales para llegar a esta conclusión son dos: por un lado, el Derecho Disciplinario se distingue como una manifestación del ius puniendi, no como manifestación del Derecho Penal y Administrativo Sancionador; y por otro, el Derecho Disciplinario posee instituciones que lo separan indefectiblemente de las demás formas de ius puniendi. En cuanto a la primera, respecto a su naturaleza; esto es, el tipo de sanción que impone, los sujetos que regula y el tipo de bienes que protege; el Derecho Disciplinario no puede subordinarse al Derecho Penal. De igual modo, debe separarse del Derecho Administrativo Sancionador, con base en similares razones.
Finalmente, en lo referente a la segunda razón -la más contundente-, es factible sostener que el Derecho Disciplinario se aleja de las demás formas de ius puniendi por las instituciones que lo caracterizan. Especialmente, debe mencionarse la ilicitud sustancial, referida a la antijuridicidad de la acción u omisión del sujeto disciplinable, deviene en que este particular análisis se trate distinto en el Derecho Penal que en el Derecho Disciplinario. Las reglas y principios aplicables en materia del juicio disciplinario se tratan de manera distinta que en materia penal; por tanto, debe llevarse a cabo un desarrollo dogmático independiente, que permita cumplir sus fines y respetar su estructura. Con todo esto, es claro que el Derecho Disciplinario en Colombia posee completa autonomía.
En síntesis, de las hipótesis que se plantearon respecto a la autonomía del Derecho Disciplinario, en virtud de las categorías dogmáticas que lo diferencia de otras ramas del Derecho Sancionador, la ilicitud sustancial y la relación especial de sujeción constituyen pilares fundamentales en la autonomía del derecho disciplinario.
Con este fin se analizaron las normas que regulan la materia en Colombia, como las leyes 734 de 2002 y 1952 de 2019, y la subsecuente modificación, Ley 2094 de 2021, además de las principales corrientes doctrinales que tratan la materia.
Respecto a la pregunta base de la información:
¿El Derecho Disciplinario es independiente de otras ramas del Derecho Sancionador?, se expusieron las categorías dogmáticas que diferencian esta área jurídica de las demás. En consecuencia, puede afirmarse que a través de los análisis jurídico, normativo y doctrinal, se cumplen los objetivos propuestos en este artículo. Se determinaron diferencias y similitudes entre las ramas del ius puniendi. Adicionalmente, se halló el núcleo esencial del Derecho Disciplinario que permite propender por su autonomía.
Por consiguiente, el Derecho Sancionador se distingue del Derecho Penal por la ilicitud sustancial, que constituye una garantía extra para el disciplinado, y por la relación especial de sujeción.
El Derecho Disciplinario es un punto esencial del ordenamiento jurídico, no solo colombiano sino de cualquier Estado, en cuanto constituye una herramienta idónea para conseguir los fines estatales. Su autonomía no solo se demuestra como corresponde, sino que debe ser una de las características esenciales de esta área.
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12. Corte Constitucional 2002. Sentencia C-181. M.P.: Jaime Córdoba Triviño; |
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1 Expresa que el Derecho Penal Administrativo es “el conjunto de normas jurídicas que regulan las relaciones entre la administración pública y los sujetos subordinados, y cuya violación trae como consecuencia una pena. La sanción prevista en el Derecho Penal Administrativo se distingue de la del Derecho Penal ordinario o común por el órgano que la aplica; aquella, es general- mente impuesta por funcionarios de la rama ejecutiva del poder público, y esta, por funcionarios de la rama jurisdiccional”
2 Ver también: Corte Constitucional, Sentencias T-438 de 1992, C-769 de 1999, C-708 de 1999, C-155 de 2002, C-181 de 2002, C-252 de 2003, C-948 de 2002 y C-899 de 2011
3 Como citar: Estrada, M. (2023). El Derecho Disciplinario y su carácter de disciplina autónoma en el ordenamiento jurídico colombiano. Advocatus, 20(40), 99-120. https://doi.org/10.18041/0124-0102/a.39.9764