La consulta popular en Colombia, se ha erigido como un mecanismo de participación, elevado al rango constitucional que ha permitido que las comunidades puedan tener la posibilidad de tomar decisiones en aspectos relevantes para su vida, frente a la explotación del subsuelo, el Estado es el competente y propietario para decidir en todo el territorio nacional, lo ha llevado en algunos casos, a desconocer la opinión de las comunidades que se asientan sobre los yacimientos, ello ha generado que la consulta popular, sea un mecanismo para que estas comunidades se pronuncien y decidan sobre permitir o no, proyectos de extracción de materias primas o minerales preciosos que consideran podrían afectar su derecho fundamental al medio ambiente sano.
Lo anterior, ha generado todo tipo de pronunciamientos a favor o en contra de las decisiones adoptadas por la comunidad, no obstante a ello, dentro del sistema jurídico colombiano, no se habían generado tensiones en este aspecto toda vez que el Estado, desde su componente central, es quien toma decisiones, sin necesidad de consultarle a las comunidades, a pesar de que con el proyecto de extracción, se verán directamente afectados, es por ello que recientemente, la consulta popular ha tomado fuerza como en mecanismo de acceso a la justicia ambiental en sentido amplio, pues su ejercicio ha permitido brindar herramientas jurídicas a la comunidad como respuesta, a los imperativos que desde el gobierno central se realiza, respecto de la utilización del subsuelo en las comunidades, visibilizando su derecho a participar en las decisiones que afectan el medio ambiente y generando un contrapeso al poder que sobre esta materia tiene el Estado.
The consultative poll in Colombia, has emerged as a mechanism for participation, elevated to the rank that he has allowed that communities may be able to make decisions on aspects relevant to their lives, against the exploitation of the subsoil, the State is the competent constitutional and owner to decide on all the national territory, has led him in some cases ignored the opinion of communities that they sit on the sites, it has generated that the referendum is a mechanism so that these communities are pronounced and decide on allowing or not, materials mining projects premiums or precious minerals that could affect their fundamental right to healthy environment.
Besides, has generated all kinds of pronouncements in favor or against decisions taken by the community, however, within the Colombian legal system, tensions had not generated in this aspect since the State, from its central component, is who takes decisions without consulting the communities, despite the fact that the project of extraction they will be directly affected, so that recently, the consultative poll has taken strength as in mechanism of access to environmental justice in the broad sense, since the exercise has allowed to provide legal tools to the community response, the requirements that the central Government done, with respect to the use of the subsoil in communities, making visible their right to participate in decisions affecting the environment and creating a counterweight to the power which This area has the status.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 21 establece que “la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público”
En los sistemas democráticos que fueron inspirados por la cultura jurídica constitucional occidental, dentro de la cual se inscribe Colombia, existen unos principios en común con otros sistemas de la región basados en la participación democrática. El artículo 103 de la
La consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria.
Esta definición era clara en relación con la obligatoriedad de la decisión que se tome mediante el mecanismo de consulta popular. Adicionalmente, la decisión que tomaba la comunidad tenía efectos vinculantes frente al asunto sometido a este mecanismo de participación. El carácter obligatorio de la decisión que se tome aseguraba formalmente la efectividad y legitimidad de las acciones que de estas se deriven, así como, las consecuencias susceptibles de producirse en los campos jurídico, social y ambiental. Esta forma de participación ciudadana la hace una herramienta atractiva para el desarrollo democrático de una sociedad, ya que la involucra directamente en la toma de las decisiones que ordinariamente serían tomadas por el Congreso, la Asamblea Departamental, la Gobernación, el Concejo Municipal, o la Alcaldía Municipal.
Mediante la Sentencia de Unificación SU095 (2018) la Corte Constitucional examinó ampliamente los mecanismos de participación ciudadana y concluyó que:
La consulta popular es un mecanismo idóneo para que la ciudadanía decida, a través de una respuesta afirmativa o negativa, sobre asuntos nacionales, departamentales, municipales, distritales o locales. No obstante, dependiendo del nivel a tratar, la consulta se encuentra limitada por reparto de competencias establecidas en la Constitución y en la Ley. (Sentencia SU095, 2018)
En Colombia, las consultas populares se han convertido en importantes herramientas para la defensa de los derechos ambientales y protección del medio ambiente dado que, a través de ellas, en diferentes localidades del país, se ha logrado preguntársele a la población acerca de los diferentes proyectos que afectan el medio ambiente. En muchos casos, la población ha manifestado su rechazo a estos proyectos. De esa manera, es que se han discutido y reivindicado los derechos de las personas en los territorios, así como defendido los derechos ambientales, ya que los ciudadanos han decidido el futuro de su territorio, han podido tomar sus propias decisiones sobre las afectaciones que, sobre el medio ambiente, puede en un momento determinado, causar la explotación de los recursos naturales que se cierne sobre su territorio.
La importancia de este trabajo es consecuencia de reconocer que la participación ciudadana directa es uno de los principios fundamentales introducidos por la Constitución de 1991; en otras palabras, la existencia de dudas en torno la operancia y el alcance de la acción popular como mecanismo de protección del medio ambiente no solo pondría en riesgo la sostenibilidad que requiere la sociedad, sino la validez de este mecanismo para ese fin.
El impacto que se espera obtener es el de contribuir con un debate crítico, reflexivo y actualizado del problema objeto de estudio, como quiera que la jurisprudencia constitucional ha evolucionado recientemente, por lo que se precisa revisar los argumentos esgrimidos para sustentar tal evolución y su coherencia con otros fallos previos. De esta manera se espera aportar un punto de vista propio, aunque sustentado y confrontado con doctrina también vigente.
En cuanto a la novedad del trabajo, además de considerar ejemplos que se emplearán como referencia, se incluirá la comparación de este mecanismo con otras acciones previstas por la Constitución frente a la administración pública, con el propósito de examinar los elementos distintivos de la acción popular y su pertinencia en el caso de los derechos ambientales.
El objetivo general del presente caso de investigación es identificar el alcance de la consulta popular como mecanismo democrático para la protección de los derechos ambientales en Colombia, a partir del caso del municipio de Cajamarca - Tolima. Por otro lado, los objetivos específicos para el presente trabajo investigativo son los siguientes:
• Identificar los principios jurídicos y políticos que sustentan el empleo de la consulta popular como mecanismo democrático para la protección de los derechos colectivos del medio ambiente y los derechos ambientales, con el fin de establecer su utilidad en el caso de los derechos ambientales.
• Analizar las tensiones existentes entre la jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto del alcance de la consulta popular como mecanismo para la protección de derechos colectivos ambientales, para identificar las diversas consecuencias que se derivan respecto de la ejecución de las decisiones que se toman mediante este mecanismo.
• Analizar la consulta popular realizada en el municipio de Cajamarca - Tolima, como mecanismo democrático para la protección de los derechos ambientales.
La participación de la comunidad en las decisiones que tienen que ver con el medio ambiente y el territorio suele avivar tensiones que se hacen visibles por las decisiones que toman los actores; de sus pronunciamientos y acciones se desatan conflictos de orden económico, social y político, como por ejemplo el incremento en los costos de vida de la población, o el cambio de la vocación del territorio, y los intereses que sobre el medio ambiente se suscitan, los cuales difieren de acuerdo con la zona geográfica en donde se presenta el conflicto (Brenner, 2010).
En la consulta popular en el municipio de Cajamarca-Tolima, por ejemplo, se han podido evidenciar tensiones en el ejercicio de este derecho por parte de la comunidad. A comienzos del año 2008, la multinacional minera Anglogold Ashanti comenzó a contratar personal en el municipio de Cajamarca- Tolima para iniciar un proceso de explotación minera, lo cual despertó del interés de los más de 15.000 habitantes, de la denominada despensa agrícola de Colombia (Espinosa y Henyer, 2017).
En virtud de esos hechos se dio una situación que afectó la economía de la región debido a sus implicaciones en otras actividades económicas como la finca raíz, el empleo y los trabajadores informales (El Tiempo, 2008). Para diversos autores, “[u]n proyecto minero contrastaría con la identidad histórica de Cajamarca, que se ha caracterizado como un municipio de vocación agrícola y no minera” (Quintero, Londoño, y Londoño, 2017, pág. 171).
A pesar de la tensión social existente, la actividad minera podía tener un impacto económico para el municipio. En efecto, “la explotación minera se convierte en una alternativa económica importante para algunos sectores comunitarios y políticos” (Quintero, Londoño, y Londoño, 2017). Lo mencionado devela una tensión económica, por el cambio de vocación económica del municipio pasando de una economía basada en la agricultura a una economía basada en la minería, lo cual, generaría efectos mediatos e inmediatos en otros escenarios de la vida en comunidad de este municipio.
Como complementario a la tensión que se genera entre las poblaciones y el Estado respecto de las opciones para la explotación del subsuelo,
Ese tipo de tensión se presentó en el municipio de Cajamarca, en el Departamento de Tolima. Con el propósito de resolver esa tensión, se llevó a cabo un proceso de consulta popular en el año 2017, la cual arrojó como resultado una amplia votación en contra de la continuidad del proyecto exploratorio. La participación alcanzó 6.165 votos en contra de los proyectos mineros, equivalente a 97% del total de los 6.355 depositados; el municipio tenía una población de 19.626 habitantes, de los cuales 15.048 ciudadanos se encontraban habilitados para votar. (Sánchez, 2017).
Es así como el presente trabajo de investigación se enfoca en el debate sobre el carácter vinculante de los resultados de la consulta previamente mencionada, analizando el alcance que pueden tener los resultados de esta consulta considerando a la misma como un mecanismo para la protección de los derechos colectivos del medioambiente y los derechos ambientales, haciendo hincapié en el ejercicio realizado en el municipio de Cajamarca Tolima, en el año 2017, frente al proyecto minero la Colosa, que pretende realizar la multinacional minera Anglo Gold Ashanti. Teniendo en cuenta que, con posterioridad a ese proceso de Consulta Popular ha habido desarrollos jurisprudenciales, éstos serán tenidos en cuenta en el desarrollo del trabajo, con el propósito de tener una visión más completa y actualizada del tema.
El presente caso de investigación toma en consideración la siguiente hipótesis teórica:
Las consultas populares pueden contribuir a la protección de derechos ambientales en Colombia siempre y cuando sus resultados sean obligatorios y las comunidades puedan tener un mayor control sobre las decisiones que las autoridades encargadas de ejecutar las acciones implementen a partir de los resultados de las mismas.
Esta hipótesis se contrasta directamente con lo mencionado por Jiménez (2020), quien establece la necesidad de establecer políticas públicas que puedan posibilitar una verdadera democracia ambiental, siendo la consulta popular uno de los principales mecanismos que puede ayudar al desarrollo de la misma como tal. Esta hipótesis se centra también en la cuestión relacionada sobre la posibilidad de los ciudadanos de decidir sobre la implementación de prácticas productivas dentro de su territorio.
El presente trabajo es de carácter inductivo porque pretende comprender, a partir de un caso real, cómo la consulta popular puede pasar de un mecanismo de participación democrática a un mecanismo de protección del medio ambiente. Asimismo, tiene un enfoque cualitativo porque “estudia la realidad en su contexto natural, tal y como sucede, intentando sacar sentido de, o interpretar los fenómenos de acuerdo con los significados que tienen para las personas implicadas” (Gómez, Flores, y Jiménez, 1999, pág. 32)
Adicionalmente, el presente trabajo tendrá un enfoque explicativo (Hernández, Fernández, y Baptista, 2010), dado que, a través del estudio de los elementos que se tuvieron en cuenta a la hora de realizar la consulta popular en el municipio de Cajamarca - Tolima busca comprender el rol que la decisión tomada dentro de la consulta popular ha tenido en la protección del medio ambiente y de los derechos ambientales de los habitantes de este municipio. Por último, el diseño de la presente investigación tiene una mirada analítica y critica del fenómeno de la consulta popular en el municipio de Cajamarca- Tolima. Realizar un estudio jurídico de todos y cada uno de los y determinar si allí, este mecanismo sirvió como medio de protección del medio ambiente y de los derechos ambientales.
En el presente proyecto también se realizará un estudio de caso. Eisenhardt (1989) concibe un estudio de caso contemporáneo como “una estrategia de investigación dirigida a comprender las dinámicas presentes en contextos singulares”.
Para la recolección de la información necesaria para la investigación se realizará una revisión documental, que aborde aspectos legales, jurisprudenciales y doctrinales, que permitan estudiar los elementos en materia de, consulta popular, mecanismos de protección del medio ambiente y derechos ambientales. Interesa abordar estos tópicos desde corrientes doctrinarias clásicas y modernas para entender el significado de la decisión de un grupo de personas respecto del uso de su territorio y que este no puede ser usurpado por autoridad alguna legalmente constituida.
Igualmente, la revisión documental busca identificar los fundamentos democráticos de la consulta popular como mecanismo de participación en las democracias latinoamericanas y en especial el caso colombiano, con matices de derecho comparado para entender el fenómeno social, jurídico y político vivido en el municipio de Cajamarca- Tolima. La recolección documental se realizará en bases de datos, libros, revistas y sentencias.
La revisión jurisprudencial incluirá fallos de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado a partir del año 1994, teniendo en cuenta que en ese año expidió la derogada ley estatuaria 134 (1994), que reglamentó el ejercicio de los mecanismos de participación, en donde se encuentra como referente la consulta popular. Es revisión se extenderá hasta la jurisprudencia desarrollada en 2018, con el fin de incluir las diferentes etapas que ha experimentado el mecanismo de consulta popular.
Una vez revisada la recolección documental, se pretende que, a través de matrices de análisis, fichas de lectura, análisis de las posiciones de los diferentes actores dentro del proceso de consulta popular de Cajamarca - Tolima, codificación y análisis jurisprudencial, se pueda cumplir con los objetivos trazados en el proyecto de investigación y de esa manera se pueda abordar el problema de investigación aquí planteado. Teniendo en cuenta que se emplearán fuentes que pueden tener puntos de vista divergentes, se requerirá la triangular la información de las diferentes fuentes y posteriormente adelantar una generalización analítica de los resultados.
La consulta popular constituye una expresión de participación ciudadana, que hace posible la expresión de los administrados, como desarrollo natural del concepto de participativo dispuesto por la Constitución de 1991 (Ramírez, 2018). La idoneidad de este mecanismo para la resolución de conflictos ambientales se deriva del hecho de que el territorio le pertenece a la sociedad que lo ocupa, por lo que el uso y la destinación que se le dé a éste, debería resolverse mediante el mecanismo de consulta popular, debido a su carácter democrático con el que fue concebido, tal como lo sugiere la misma autora.
Necesariamente para hablar de la consulta popular, como mecanismo de acceso a la justicia, debemos adentrarnos al derecho que protege, esto es, el derecho al medio ambiente, entendido como un derecho social de protección, el cual según R. Alexy, se consideran como “Los derechos a protección son derechos constitucionales que ostenta su titular contra el estado, es decir, a que éste le proteja de la interferencia de terceros.” (Alexy, 2010: 63), esto quiere decir que este tipo de derecho tiene una especial connotación, toda vez que estos hacen referencia a una prerrogativa en favor de los ciudadanos que limita el poder del Estado.
También es importante, precisar que el constituyente colombiano primario de 1991, estableció que el derecho al medio ambiente sano, ello para el doctrinante R. Alexy, es especialmente importante dado que, “la Constitución vale porque ha sido realmente promulgada y es socialmente eficaz y vincular esto con la aseveración de que se ha llegado al punto final y que ya no hay nada más que decir”
Las anteriores posiciones doctrinales, se complementan con las planteadas por el filósofo latinoamericano Carlos Santiago Nino, quien plantea que “la función de hacer efectivos los derechos individuales básicos lo que provee la justificación moral primaria de la existencia de un orden jurídico, o sea de un gobierno establecido.”
La anterior, connotación es vital para lo que entendemos por Estado Social de Derecho, que fue la forma de gobierno escogida por el soberano colombiano para gobernarse, y además, mantiene la democracia como forma de elección de los gobernantes y como principio político fundacional, entendiendo esta, como “La manera más tradicional de justificar la democracia es a través de la idea de que es la única forma de gobierno en que el pueblo, en lugar de someterse a los dictados de alguien ajeno a él, permanece soberano, gobernándose a sí mismo.”
La vida en sociedad, que regula la Constitución Política Colombiana, tiene implícito un concepto de intencionalidad colectiva, el cual “significa que todos los seres humanos son capaces de compartir estados intencionales particulares, tales como los deseos y las creencias”
Dado que la vida en sociedad, se compone en gran parte de un componente democrático, es usual, que muchos se confundan en pensar que la democracia es solo las elecciones, y resulta que no todo esto es democracia, pues existen otras formas de democracia, entre las que rescatamos la democracia deliberativa, entendida esta como aquella que “hunde sus raíces en el ideal intuitivo de una asociación democrática en la cual los términos y las condiciones de la asociación se obtienen por medio de un proceso de argumentación y de razonamiento público entre ciudadanos libres e iguales”
Históricamente estas concepciones de intencionalidad colectiva, han sido acuñadas por teorías de contractualistas, deliberativas e integradoras, sobre como los individuos realizan un pacto con el Estado, para que de esta manera se representen recíprocamente, no obstante a ello, en el caso Colombiano, podemos ver como los derechos de los ciudadanos, están en constante contradicción los unos de los otros, pues se erigen diversas concepciones del Estado, que se amalgaman, dentro de la figura de Estado Social de Derecho, pero que en el contexto del derecho al ambiente sano, están en constante tensión, con otros derechos de rango constitucional, entre otros.
Para abordar el derecho ambiental, es importante determinar que se entiende por esta acepción, si es un derecho fundamental, es un derecho humano o qué clase de derecho, puede atribuírsele al Derecho ambiental, para el tratadista Luigi Ferrajoli, es un derecho fundamental:
Todos aquellos derechos subjetivos que corresponden universalmente a todos los seres humanos en cuanto dotados del status de personas, de ciudadanos o personas con capacidad de obrar; entendiendo por derechos subjetivos cualquier expectativa positiva (de prestación) o negativa (de no sufrir lesiones) adscrita a un sujeto por una norma jurídica; y por status la condición de un sujeto, prevista asimismo por una norma jurídica positiva, como presupuesto de su idoneidad para ser titular de situaciones jurídicas
Para el filósofo contemporáneo Jhon Rawls, los derechos humanos son “un paradigma necesario pero no suficiente de decencia en las instituciones políticas y sociales del ámbito doméstico. En tal virtud limitan la admisibilidad de la ley domestica de las sociedades de buena fe en una razonablemente justa sociedad de los pueblos”
Adicionalmente, algunos autores consideran el derecho ambiental, como “un derecho de la personalidad, básico, esencial, humano, inherente a la persona, una ampliación de la esfera de la personalidad humana, digno de la más enérgica protección”
Por otro lado, el Doctrinante Javier Gonzaga Valencia Hernández, plantea que uno de los pilares desde el punto de vista político y de gobernabilidad, es necesario hablar del concepto de acceso a la justicia y plantea que “la legitimidad de las instituciones del Estado, depende en gran parte del grado en que los ciudadanos perciban el acceso a la justicia”
Además, se debe tener en cuenta que la construcción de la justicia y derecho, se basa en el concepto de ética y moral, como fundamento en la modernidad, se ha evidenciado que “la ética y los sistemas educativos de la modernidad enfatizaron el poder del hombre sobre la naturaleza y, por tanto, la libertad del hombre en el obrar sobre la naturaleza”
Por otro lado, podemos evidenciar que el derecho a la propiedad comprendida para el Estado, del elemento territorial de subsuelo y los recursos no renovables, tiene una lógica, a la luz del derecho privado, pues “la lógica del código civil consiste en transformar todas las cosas en valores comerciales, en patrimonializarlas, en convertirlas en objetos de apropiación y alienación”
La consulta popular es un movimiento de justicia ambiental, de corte político, si tenemos en cuenta la definición que para ello nos otorga Valencia Hernandez, quien manifiesta que “Los procedimientos políticos están definidos en el conjunto de actividades que las organizaciones de la justicia ambiental promueven en los ámbitos locales, regionales, nacionales e internacionales, con el fin de lograr cambios en las políticas ambientales, en el reconocimiento de los actores sociales y en el cambio de normatividad”
Una definición de estado ambiental, que tendremos en cuenta para entender como la consulta popular, puede ser considerada como mecanismo de acceso a la justicia es la manifestada por Bellver, quien aduce como definición de lo siguiente “Como la forma de Estado que propone aplicar el principio de solidaridad económica y social para alcanzar el desarrollo sostenible orientado a buscar la igualdad sustancial entre los ciudadanos, mediante el control jurídico en el uso racional del patrimonio natural”
La declaración universal de los derechos humanos en su artículo 21, establece lo siguiente “La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público”
Para hablar de consulta popular en Colombia, tenemos como primer precedente legal, la ley 23 de 1973, mediante la cual se “pretendió desde el sistema jurídico colombiano, tener una política de estado en relación con el medio ambiente y unos procedimientos claros con relación a la competencia de las autoridades y a los derechos y obligaciones de las personas con los ecosistemas”
Lo anterior obedece a un concepto, propio de los Estados a finales de siglo XX, en donde se “las reflexiones precedentes significan: el final de la contraposición entre naturaleza y sociedad. Es decir: la naturaleza ya no puede ser pensada sin la sociedad y la sociedad ya no puede ser pensada sin la naturaleza.” (BECK, 1998: 89). Por lo anterior el Estado Colombiano, no podría quedarse por fuera de la tendencia mundial y por ello consideró pertinente adaptar la declaración de Estocolmo de 1972, sobre el medio ambiente e incluirla en su ordenamiento jurídico.
Esta importante declaración presentaba importantes avances en el reconocimiento de derechos ambientales, tales como:
PRINCIPIO 4. El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y la fauna silvestres y su hábitat, que se encuentran actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos. En consecuencia, al planificar el desarrollo económico debe atribuirse importancia a la conservación de la naturaleza, incluidas la flora y la fauna silvestres.
Así mismo, la expedición del acto legislativo 01 de 1986, por medio del cual se reformó la Constitución Política de 1886, y en ella se introdujo la posibilidad que se realizaran consultas populares en un municipio (Acto Legislativo 01, 1986, art 6), dicho acto legislativo tuvo su primer desarrollo legal con la expedición de la ley 42 de 1989, por medio de la cual se definió, se desarrolló, se le dio alcances a la consulta popular en Colombia, antes de la expedición de la Carta Magna vigente.
Ello genera, la necesidad de un vuelco en la conciencia e importancia de la participación ciudadana, pues los ciudadanos desde todas sus formas, pueden y debe participar en todo aquello, que los afecte, por tanto se debe buscar que los ciudadanos se manifiesten, para incluirse y pedir estar presente en las decisiones que se toman en su entorno, no sólo se da desde los grandes escenarios globales de la economía y la política, sino también desde todos los escenarios posibles
Lo anterior, desde el desarrollo meramente legal y teórico, no obstante a lo anterior la primera manifestación de consulta popular, de la cual se tiene registro, no se realizó desde el plano ciudadano colectivo, y en virtud de la normatividad mencionada sino desde el plano político partidista, con el desarrollo de la denominada “consulta popular” del Partido Liberal Colombiano, para elegir candidato único a las elecciones presidenciales de 1990, por esta colectividad.
El anterior precedente reviste especial importancia, dado que algunos atribuyen la consulta popular como un legado político y jurídico del inmolado líder liberal Luis Carlos Galán Sarmiento
En el texto Constitucional, la consulta popular, mantuvo su status constitucional, y se alojó, dentro de los formas de participación democrática, más específicamente dentro de los artículo 103, 104 y 105, y desde allí constituyente primario dejo fijadas las bases de esta figura constitucional, dentro de lo cual se destaca que dejó taxativamente expresado el ejercicio de la soberanía en cabeza del pueblo, y le atribuyo a la consulta popular un amplio ámbito de aplicación, toda vez que tanto el presidente de la república, como los gobernadores y alcaldes pueden convocar al pueblo para la elegir la toma de una decisión, que sea de su interés, con la particularidad de que dicha decisión es obligatoria.
Ahora bien, por derechos colectivos el constituyente primario plasmo, a través de dos artículos constitucionales, la protección del medio ambiente y el aprovechamiento de los recursos naturales, para los ciudadanos del Estado Colombiano, en ellos estableció, lo siguiente:
Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano. La ley garantizará la participación de la comunidad en las decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines.
De lo anterior se colige, que los ciudadanos tienen el derecho de participar en todas las decisiones que afecte el “ambiente sano”. Además, dicho derecho ostenta el rango constitucional, por tanto, es de especial protección por parte del Estado, de allí que cualquier hecho que pueda eventualmente perturbar o no garantizar, el derecho colectivo aquí mencionado, dará lugar a la participación de la comunidad en tal decisión.
Luego el mandato constitucional, tuvo su efectivo desarrollo legal a través de la ley 134 de 1994, mediante la cual se reglamentaron los mecanismos de participación democrática enmarcados en la carta magna, en dicha ley, cada uno de ellos tiene un espacio y un articulado que lo desarrolla, en la exposición de motivos que precedió a dicha ley, se puede observar que la consulta popular se estableció con el ánimo de que “los ciudadanos también podrán participar en consultas populares para expresar su opinión sobre asuntos de trascendencia para la comunidad antes de que la decisión sea adoptada”
Ya en el articulado de la ley 134 de 1994, se puede observar que en los artículos 50 al 57, se desarrolla de manera amplia los aspectos más importantes sobre este mecanismo de participación, en donde se destacan los requisitos generales, las formas, cuando se entiende que existe una decisión del pueblo y los efectos de la consulta popular, de modo tal, que a través de esta ley estatutaria se reglamentó por segunda vez desde la ley, este mecanismo de participación democrática.
De acuerdo con el texto constitucional, la ley deberá reglamentar los mecanismos de participación ciudadana, ello se ve materializado a través de la ley 134 de 1994, la cual define a la consulta popular así:
La consulta popular es la institución mediante la cual, una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local, es sometido por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que éste se pronuncie formalmente al respecto.
En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria. (Ley 134, 1994, art. 8). De lo anterior, se puede inferir que una de las formas más directas de hacer parte de las decisiones de una sociedad, es mediante la consulta popular, pues a través de esta se ejerce de manera directa la voluntad del pueblo. Adicionalmente, se crea un ejercicio de democracia deliberativa, entendida esta como un modo de fortalecer la esfera pública, ello genera que en la medida en que las decisiones políticas, surgen de la colectividad, estas son más vinculantes a través del razonamiento libre y público lo anterior según
Luego de la expedición de la ley 134 de 1994, según el histórico que lleva la
El tercer desarrollo legal de la consulta popular, llega de la mano de la ley 1757 de 2015, mediante la cual se buscó “promover, proteger y garantizar modalidades del derecho a participar en la vida política, administrativa, económica, social y cultural, y así mismo a controlar el poder político” (Ley 1757, 2015, art. 1) desarrollando de manera mucho más amplia los mecanismos de participación ciudadana, y siendo mucho más específico y directo a la hora de determinar aspectos tan importantes como la financiación, el tramite, los requisitos, la adopción de la decisión, para los mecanismo de participación ya existentes en la constitución y en la ley 134 de 1994 y creando unos nuevos y desarrollando estos, dentro de los que destacan las veedurías ciudadanas, los acuerdos participativos, etc.
Por otro lado desde el punto de vista jurisprudencial, se puede apreciar como antecedentes de la consulta popular, en primer término la sentencia C-180 de 1994, por medio de la cual se le hizo el respectivo control de constitucionalidad, a ley estatutaria 134 de 1994, en donde destacamos algunos postulados que planteaba Bobbio, que fueron citados por la Corte Constitucional, tales como:
Las sociedades modernas buscan actualmente los mejores medios para transitar hacia un modelo de organización política en el que la democracia formal se vuelva más real, la democracia política se extienda a la sociedad y la democracia representativa se complemente con mecanismos de democracia directa
En este primer pronunciamiento judicial, el máximo tribunal constitucional colombiano, no aborda ninguna situación jurídica, que genere controversia, sino se dedica a realizar un examen constitucional de los artículos, de los cuales no se desprende ninguna exequibilidad, salvamento o aclaración de voto por parte de los magistrados, no obstante se hacen importantes menciones respecto de otros mecanismo de participación que no son aquí objeto de investigación.
El segundo pronunciamiento sobre los mecanismos de participación democrática, que estableció la Constitución Política Colombiana de 1991, tuvo con ocasión de la primera reforma constitucional que se impulsó desde el primer gobierno de Álvaro Uribe, en el año 2003, con la adopción de la ley 796 de 2003, que proponía un referendo nacional, sobre varios puntos, y en donde a través de sentencia C-551 de 2003, la Corte Constitucional nuevamente revisa los postulados de esta propuesta, frente a los establecidos por el Constituyente.
En este pronunciamiento se acentúan más las diferencias que existen entre uno y otro, de los mecanismos de participación democrática, que para el caso de la consulta popular esta sentencia manifestó en uno de sus aportes lo siguiente:
Un referendo constitucional y una consulta popular, a pesar de ser ambos mecanismos de participación ciudadana, son distintos: el referendo somete a la consideración del pueblo una norma jurídica, mientras que la consulta, según la definición del artículo 8° de la LEMP, declarado exequible por la sentencia C-180 de 1994, hace referencia a la formulación al pueblo de “una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local.
Complementando lo anterior, en la literatura jurídica colombiana y latinoamericana, el término “consulta” de manera genérica hace referencia a la “consulta previa” aplicable a las comunidades indígenas, pese a ello pudimos encontrar algunos documentos importantes como antecedentes doctrinales que sostienen no solo la consulta popular sino, en general la democracia directa, uno de ellos es Norberto Bobbio, quien en su obra el futuro de la democracia, hace un recuento desde Rousseau, a quien considera padre de la democracia moderna, citando su obra maestra el contrato social, en donde plantea la dicotomía entre democracia representativa y democracia directa, de la siguiente manera "El pueblo inglés cree ser libre: está muy equivocado; lo es solamente durante la elección de los miembros del Parlamento; pero tan pronto como son elegidos, vuelve a ser esclavo, no es nada”
Adicionalmente, podemos advertir, de importantes aportes en investigaciones y escritos académicos que aportan a la investigación de la consulta popular desde diferentes ópticas, pero haremos especial mención de aquellas que nos sirvan para nuestro problema de investigación, entre las cuales destacamos un escrito publicado en la web de la Universidad Militar Nueva Granada, titulado “Consulta Popular En Colombia Y La Exclusión De Territorios De Proyectos Mineros”
En este escrito, se puede evidenciar que la autora plantea que:
Los procesos de Consulta Popular adelantados en el departamento de Casanare no constituyen una herramienta idónea para restringir el desarrollo de proyectos de exploración y explotación de petróleo por cuanto la ley limita el desarrollo de la consulta a los asuntos de competencia del ente territorial donde se pretende adelantar y la competencia para excluir o avalar proyectos de exploración y explotación de petróleo está asignada por la ley al gobierno nacional.
Así mismo, se pudo encontrar un importante documento publicado en revista indexada, denominado “La Consulta Popular como mecanismo de participación ciudadana para evitar actividades mineras”
Así mismo, los autores desarrollan directamente el caso de Piedras (Tolima), dentro de su escrito y abordan a cada uno de la siguiente manera:
La Consulta adelantada en el municipio de Piedras cumplió con todos los requisitos exigidos por la ley para su validez y efectividad. Con la realización de esta consulta se dio inicio a un debate so¬bre la competencia de los municipios para regular aspectos relacionados con la actividad minera. La posición del gobierno nacional y la industria mi¬nera es que la competencia para regular todos los aspectos del proceso minero radica única y exclu¬sivamente en el ejecutivo nacional.
Por último, podemos evidenciar que según
Luego de finalizar el caso de estudio propuesto, se pudieron encontrar las siguientes conclusiones:
• La consulta popular dentro del contexto legislativo colombiano se considera como uno de los principales instrumentos de participación ciudadana para la protección de sus derechos. Este mecanismo se encuentra debidamente establecido dentro de la Constitución colombiana y en leyes que amparan su aplicación en temas de interés para la población. Este mecanismo permite proteger los derechos ambientales debido a que los derechos mencionados se consideran pertenecientes a todos los ciudadanos como tal, situación que hace que estos derechos sean colectivos, cumpliendo con uno de los requisitos. Esta situación hace que los derechos ambientales puedan ser defendidos por cualquier persona perteneciente a una comunidad y que considere que estos han sido vulnerados. Esta característica supone que en cada ordenamiento jurídico ha de establecerse todo lo necesario para que se pueda realizar el proceso tendiente a la garantía y protección de tales derechos.
• La consulta popular ha sido empleada como un mecanismo para varios fines. Esta ha tenido diferentes modificaciones a lo largo de los años, principalmente en los actores componentes para su convocatoria. Es importante mencionar que este mecanismo, históricamente, se ha empleado para la defensa de temas ambientales, principalmente en temas extractivos, no teniendo mayor repercusión en otros aspectos de la rama ambiental. Esta situación ha llevado a que la ciudadanía emplee otros mecanismos de protección para los temas ambientales, tales como la acción popular. Tanto la acción popular como la consulta popular son mecanismos de participación que pueden emplearse para la protección de derechos colectivos; en ese sentido, se infiere que la consulta popular puede ser empleada para la protección de derechos ambientales (dada su amplitud, y ya que solo presenta restricción en las decisiones de topo extractivo). Sin embargo, la consulta popular eventualmente podría llegar a ser más adecuada según la particularidad de cada caso y las modificaciones que va sufriendo progresivamente el marco normativo. La acción popular fue el mecanismo de mayor uso al momento de hablar de la defensa de la naturaleza, no obstante, desde la aplicación de la Ley 134, la Consulta popular se comenzó a emplear de forma amplia para este propósito.
• Si bien los mecanismos mencionados anteriormente son empleados para la defensa de los derechos de la naturaleza, diversos casos permitieron observar que estos mecanismos entraban en conflicto con la competencia que tiene el Estado en la decisión sobre la ejecución de proyectos que promuevan al desarrollo de las regiones, principalmente en la explotación de suelos, mismos que son potestad del gobierno nacional. En este aspecto, la Corte Constitucional ha indicado que las actividades mineras no son un tema que pueden tratarse con consultas populares debido a que son un tema netamente de Estado. Estas tensiones producidas han generado diferentes dilemas administrativos para los resultados de la consulta popular.
• Con respecto a los resultados obtenidos por la consulta popular aplicada en el municipio de Cajamarca, se puede mencionar que la tensión entre el proyecto minero y la población del municipio comenzó con la disputa entre Cortolima y Aprominca, el primero argumentando que minería era altamente inconveniente para el equilibrio ecosistémico en la medida en que las actividades de explotación se llevarían a cabo en la cuenca alta del río Coello, amenazando una importante fuente hídrica para la región (esta fuente cuenta con 176 nacimientos de agua). Este conflicto motivó a los habitantes del municipio a realizar una consulta popular con el objetivo de expresar su postura ante la actividad minera de la multinacional AngloGold Ashanti. Esta consulta se hizo con base en lo establecido en la Ley 1757 del año 2015. Luego de la obtención de los resultados de la encuesta aplicada, se genera una tensión al respecto de la materialización de la decisión de la población.
• Desde un punto de vista personal, se considera que la participación ciudadana puede ser de gran ayuda en casos relacionados con los derechos de la naturaleza. Es importante también resaltar la participación que ha tenido la ciudadanía en los últimos años con relación a la violación de los derechos del medioambiente, principalmente relacionados con actividades de extracción minera. Esta participación ha ocasionado que muchos proyectos mineros que dañan al medioambiente sean debidamente vigilados por las autoridades correspondientes, lo que permite un mayor control de los mismos. Ahora bien, el Estado debe garantizar la participación ciudadana como tal mediante la implementación de mecanismos de vigilancia de la transparencia de los mismos, esto con el fin de que la voluntad de la sociedad sea la que se ejecute.
El presente artículo de investigación es producto de la línea de investigación en Derecho y medio ambiente de la Maestría en Derecho Público de la Facultad de Derecho de la Universidad de Caldas.