La presente investigación se orienta bajo un enfoque cualitativo, a partir de un método inductivo que permiten analizar los elementos que integran la división de roles como requisito para garantizar la imparcialidad en los procesos disciplinarios. En ese sentido, con la reforma actual de la Ley 1952 de 2019 por la Ley 2094 de 2021, se incorpora este elemento en la estructura del sistema disciplinario en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, las Personerías Distritales y Municipales y las Oficinas de Control Interno Disciplinario para separar la fase de instrucción respecto de la fase de juzgamiento. Así pues, el resultado principal de esta investigación conduce a establecer que la división de roles es necesaria para garantizar la imparcialidad en las decisiones disciplinarias, poniendo de presente como conclusión central que es necesario fortalecer más este requisito al interior de los procesos disciplinarios, impidiendo que la misma autoridad que investiga dependa jerárquicamente de la misma autoridad que sanciona, o se encuentre adscrita o vinculada a la misma entidad o institución de quien haga el juzgamiento.
This research is oriented under a qualitative approach, based on an inductive method that allows analyzing the elements that make up the division of roles as a requirement to guarantee impartiality in disciplinary processes. In this sense, with the current reform of Law 1952 of 2019 by Law 2094 of2021, this element is incorporated into the structure of the disciplinary system headed by the Attorney General's Office, the District and Municipal Personerías and the Offices of Internal Disciplinary Control to separate the investigation phase from the trial phase. Thus, the main result of this research leads to establishing that the division of roles is necessary to guarantee impartiality in disciplinary decisions, presenting as a central conclusion that it is necessary to further strengthen this requirement within disciplinary processes, preventing the same authority that investigates depends hierarchically on the same authority that sanctions, or is attached or linked to the same entity or institution of the one who makes the judgment.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos (2020) en el fallo de Gustavo Petro vs. Colombia ordenó que solo las autoridades judiciales con competencia penal serían las únicas que podrían restringir los derechos políticos a servidores públicos de elección popular. Igualmente, sostuvo que era necesario garantizar los criterios de autonomía, independencia, imparcialidad en los procesos disciplinarios, dada la obligación de dar cumplimiento a las garantías convencionales que al respecto contiene el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (1969).
En ese sentido, la Procuraduría General de la Nación, en cabeza de la Procuradora Margarita Cabello, presentó el proyecto de ley 423 de 2021 (Congreso de la República de Colombia, 2021), aprobado a través de la Ley 2094 de 2021, que atribuye facultades jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación para sancionar a todos los servidores públicos, incluidos los de elección popular; y divide la función de instrucción respecto de la de juzgamiento en todos los procesos disciplinarios que tiene a cargo tanto dicho órgano de control, como las personerías distritales y municipales, y las oficinas de control interno disciplinario.
Sin embargo, es oportuno analizar si esta división de roles garantiza una verdadera imparcialidad en el ejercicio de la función disciplinaria por parte de autoridades administrativas o con atribución de funciones jurisdiccionales, toda vez que dicha exigencia fue impartida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el fallo Petro Urrego vs. Colombia (2020), en el marco de lo reseñado por la Convención Americana de Derechos Humanos.
En virtud de lo anterior, vale la pena plantear el siguiente interrogante ¿Cuál es el alcance que ofrece la división de roles adoptada por la Ley 2094 de 2021 para dar cumplimiento al principio de imparcialidad contenido en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos?
En este sentido, la línea argumentativa del presente texto está estructurada de la siguiente manera: en primer lugar, se abordarán algunas posiciones teóricas en relación con el criterio de imparcialidad que debe satisfacerse al interior de los procesos disciplinarios, conforme a lo previsto por el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
En segundo lugar, se examinará la reforma introducida por la Ley 2094 de 2021, en lo que respecta a la incorporación de la división de roles al interior de los procesos disciplinarios adelantados por autoridades administrativas, incluidas las que tienen atribuidas facultades jurisdiccionales disciplinarias, como la Procuraduría General de la Nación.
En tercer lugar, se evidenciará el alcance que ofrece la división de roles adoptada por la Ley 2094 de 2021 para dar cumplimiento al principio de imparcialidad contenido en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
La imparcialidad ha sido definida como una falta de prevención frente al otro, en su favor o en su contra, para actuar o juzgar con rectitud (
De esta manera, hacer referencia a la imparcialidad en un operador jurídico es hacer referencia a la:
En términos jurisprudenciales (Tribunal Europeo de Derechos Humanos de Estrasburgo, Caso Piersack contra Bélgica, 1982) la imparcialidad se ha definido como la no intromisión de agentes externos en las decisiones judiciales, de manera que convergen dos aspectos en este criterio: Uno de índole subjetivo, que concierne a la real convicción que tiene el juez de la decisión a adoptar en su caso; y otro de índole objetivo, que respecta a la formación suficiente del operador judicial para evitar cualquier duda razonable al respecto.
En ese sentido, si se habla de imparcialidad subjetiva, se hace alusión a los posibles prejuicios provenientes de episodios o vivencias ajenas al conflicto que se está resolviendo, por lo que pueden jugar un papel importante los parientes, amigos o conocidos que se circunscriben con el objeto de la causa. Ahora bien, si se hace alusión a la imparcialidad objetiva, se hace referencia a los conocimientos, capacidades, habilidades, destrezas y aptitudes propias con que cuenta el operador jurídico para resolver el caso, de manera que su sabiduría y real convicción frente a la respuesta que pueda dar frente al problema no deje un vacío o ambigüedad en la decisión definitiva que adopte frente al mismo. (
En el derecho disciplinario la imparcialidad es una característica que aplica mutatis mutandi de lo judicial a lo sancionatorio (
El Consejo de Estado, en la Sentencia de Piedad Córdoba del 09 de agosto de 2016, atacó la ausencia de imparcialidad que se predica respecto de la Procuraduría General de la Nación, como quiera que la naturaleza de este órgano de control disciplinario antes de la expedición de la Ley 2094 de 2021 era administrativa y su estructura obedece a un sistema jerárquico, piramidal y escalonado, en virtud del cual los procuradores delegados que tienen a cargo el ejercicio de la función disciplinaria dependen jerárquicamente de un mismo superior al interior de la entidad (Sentencia 2011-00316-00, 2016).
Bajo esa argumentación, es obligación del Estado garantizar que los procesos disciplinarios se adelanten en el marco de la debida rectitud, imparcialidad y transparencia (Corte Interamericana de Derechos Humanos [CIDH], 2000), para evitar procesos con dilaciones injustificadas que amerite intromisiones de terceros o agentes externos que poco o nada tengan que ver con el proceso. De manera que, como se expondrá más adelante, la Ley 2094 de 2021 lo que pretendió con la nueva figura de división de roles para autoridades disciplinarias fue garantizar la independencia e imparcialidad prevista en diferentes fallos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, e informes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH, 2017), que a su vez den cumplimiento a la Convención Americana de Derechos Humanos (1969).
Haciendo un abordaje al Caso Petro vs. Colombia (CIDH, 2020), se observa que la misma Corte Interamericana de Derechos Humanos estimó que el criterio de imparcialidad no fue garantizado en el proceso disciplinario que adelantó la Procuraduría General de la Nación para sancionar a este servidor público, por cuanto el mismo órgano de control fue el encargado de proferir el pliego de cargos y a su vez de juzgar la procedencia de los mismos "concentrando así las facultades investigativas, acusatorias y sancionatorias" (núm. 137, CIDH, 2020).
La Ley 2094 de 2021 que modificó la Ley 1952 de 2019 pretendió a través del artículo 3, garantizar la división de roles en todos los procesos disciplinarios de orden administrativo, propiciando que la autoridad disciplinaria que instruya el proceso sea distinta a la que profiera la decisión, de manera que se de cumplimiento a lo que a su vez el artículo 12 de la misma normativa reza:
El disciplinable deberá ser investigado y luego juzgado por funcionario diferente, independiente, imparcial y autónomo que sea competente, quienes deberán actuar con observancia formal y material de las normas que determinen la ritualidad del proceso, en los términos de este código y dándole prevalencia a lo sustancial sobre lo formal (Art. 12, Ley 2094, 2021).
De esta manera, la estructura de instrucción y juzgamiento en materia disciplinaria fue ajustada por la entrada en vigencia de la Ley 2094 de 2021, en los apartados que corresponden a la división de roles en los procesos disciplinarios adelantados por la Procuraduría General de la Nación, de la siguiente forma:
Nota: Datos tomados de la Resolución 207 de 2021 expedida por la Procuraduría General de la Nación (2021).
Salas de instrucción
Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular
Adelantan la actuación disciplinaria hasta la notificación del pliego de cargos o el decreto de archivo de las diligencias.
Asumen etapa de juzgamiento en primera instancia de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos de elección popular.
Procuradurías delegada
Sala Ordinaria de Juzgamiento
Asumirán el conocimiento de las actuaciones disciplinarias de su competencia, hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo, de conformidad con el artículo 25 del Decreto ley 262 de 2000, así como de la Resolución 017 de 2000.
Asumen etapa de juzgamiento en primera instancia de los procesos disciplinarios contra los servidores públicos que relaciona el artículo 7 numerales 21 a 24 del Decreto ley 262 de 2000, y las normas que los modifiquen, salvo aquellos que sean de elección popular.
Sala para la doble instancia y la doble conformidad
Debe resolver la doble conformidad contra las decisiones de la Procuradora General de la Nación, cuando ello proceda y los recursos de reposición que se encuentren pendientes de trámite contra las decisiones proferidas por la Procuradora General de la Nación.
Procuradurías regionales
Procuradurías delegadas
Asumirán el conocimiento de las actuaciones disciplinarias durante la etapa de instrucción, hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo.
Asumirán el conocimiento de la etapa de juzgamiento de los procesos cuya instrucción esté asignada a los procuradores delegados, las procuradurías regionales, distritales de Bogotá, D.C., y judiciales II.
Procuradurías distritales de Bogotá D.C.
Conocerán de las actuaciones disciplinarias durante la etapa de instrucción hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo, de conformidad con los parágrafos primero y segundo del artículo 76 del Decreto ley 262 de 2000, así como de las resoluciones 017 y 018 de 2000.
Procuradurías judiciales II
Conocerán en primera instancia de las actuaciones disciplinarias que se les asignen, hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo.
Procuradurías delegadas
Conocerán en segunda instancia de las decisiones proferidas por los procuradores regionales, cuando ejercen funciones de juzgamiento, y de los recursos de apelación y de queja frente a las decisiones proferidas por los procuradores provinciales en etapa de instrucción, procuradores judiciales I en instrucción, y judiciales II en etapa de juzgamiento.
Procuradurías judiciales I
Procuradurías judiciales II
Conocerán de las actuaciones disciplinarias que se les asignen, hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo. Los recursos de apelación y de queja respecto de las decisiones proferidas por los procuradores judiciales I, serán resueltos por las procuradurías delegadas para el juzgamiento disciplinario.
Conocerán en primera instancia, de la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios cuya instrucción y formulación de cargos les corresponda a los procuradores judiciales I
Procuradurías provinciales
Procuradurías regionales
Conocerán de las actuaciones disciplinarias durante la etapa de instrucción, hasta la notificación del pliego de cargos o la decisión de archivo, en los términos del artículo 76 del Decreto ley 262 de 2000 y las resoluciones 017 y 018 de 2000.
Conocerán en la etapa de juzgamiento de los procesos disciplinarios cuyo pliego de cargos haya sido proferido por la procuraduría provincial adscrita al respectivo ámbito territorial.
Sin perjuicio del poder disciplinario preferente de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías distritales y municipales, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus dependencias.
Corresponde a las entidades y órganos del Estado, a las administraciones central y descentralizada territorialmente y, por servicios, disciplinar a sus servidores; salvo que la competencia esté asignada a otras autoridades y, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General de la Nación. La Procuraduría General de la Nación conocerá de la investigación y el juzgamiento de las faltas disciplinarias imputables a los servidores públicos de elección popular y las de sus propios servidores.
La segunda instancia seguirá la regla anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. La norma prevé que "se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad" (Art. 14, Ley 2094, 2021).
Las personerías municipales y distritales se organizarán de tal forma que cumplan con todas las garantías del proceso disciplinario, para lo cual deberán contar con la infraestructura necesaria para su observancia. En el evento en que las garantías de instrucción y juzgamiento no se puedan satisfacer el conocimiento del asunto, será de competencia de la Procuraduría General de la Nación, según la calidad del disciplinable.
Colombia es un Estado Social de Derecho, que tiene previsto un sistema disciplinario inquisitivo, en virtud del cual la misma autoridad que investiga es la misma que juzga (
De esta manera, haciendo un estudio de la normativa en mención se aprecia que la misma otorga facultades jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación para investigar y sancionar a todos los servidores públicos, incluidos los de elección popular, pero sigue siendo inconvencional, a pesar de consagrarse la división de roles al interior de la institución para garantizar la transparencia, imparcialidad e independencia de la función disciplinaria (Resolución Supervisión de Cumplimiento [CIDH], 2021).
Lo anterior, por cuanto la autoridad que promueve el juzgamiento respecto de los servidores públicos, incluidos los de elección popular, además de no ser en esencia un órgano de carácter judicial, que tampoco cuenta con competencia penal para abordar casos de este tipo de servidores, continúa adelantando el rol de instrucción o de investigación simultáneamente al interior de la misma entidad.
De allí que la división de roles de autoridades que adelantan la instrucción y el juzgamiento en los procesos disciplinarios, sigue estando a cargo del mismo funcionario superior que jerárquicamente tiene a cargo la entidad, razón por la cual como bien lo sostienen autores, entre los que se destaca
Lo previamente expuesto, se suma al sustento normativo contenido en el Concepto 2021206702462 del 03 de enero de 2021, expedido por el Departamento Administrativo de la Función Pública, en el cual se reitera la necesidad de dividir los roles de instrucción y juzgamiento en los procesos disciplinarios promovidos al interior de las oficinas de control disciplinario interno para garantizar la imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función disciplinaria.
Esto significa, que a pesar de establecerse la división de roles al interior de la Procuraduría General de la Nación, las Personerías Distritales y Municipales y las Oficinas de Control Interno Disciplinario, es claro que en cada una de estas entidades sigue existiendo la dependencia e interdependencia institucional, pues aunque una Sala de Instrucción de la Procuraduría General de la Nación adelante la investigación disciplinaria y la lleve hasta la formulación y notificación del pliego de cargos, en tanto que la Sala Ordinaria de Juzgamiento o Sala Especial de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular tome la decisión de sancionar o no disciplinariamente a un servidor público, es evidente que la función disciplinaria sigue quedando a cargo o en manos del mismo órgano de control disciplinario.
La misma situación ocurre o se predica, respecto de las Personerías Distritales y Municipales, donde si bien una Personería Delegada adelanta la instrucción y el Personero es el que realiza el juzgamiento, la función disciplinaria sigue quedando a cargo de la misma entidad. Esta situación es excepcional cuando no sea posible garantizar la función de juzgamiento dentro de la entidad, pues será la Procuraduría General de la Nación quien asuma el respectivo rol.
Por último, al analizar la estructura de las Oficinas de Control Interno Disciplinario, se aprecia que tanto la función de instrucción como de juzgamiento en materia disciplinaria quedan divididas o separadas, a través de funcionarios o empleados que están circunscritos con el rol jurídico al interior de la misma entidad. Por lo que salvo eventos en los cuales no sea posible garantizar la función de juzgamiento dentro de la entidad, casos en el que la Procuraduría General de la Nación será quien asuma dicha función, es claro que la misma entidad seguirá teniendo el rol de investigar y sancionar a los sujetos disciplinables que tenga a su cargo.
El objetivo principal de este documento consistió en analizar el alcance que ofrece la división de roles adoptada por la Ley 2094 de 2021 para dar cumplimiento al principio de imparcialidad contenido en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
En ese sentido, se llegó a las siguientes conclusiones que, permiten entrever en la práctica un cumplimiento parcial de dicha revisión de roles.
En primer lugar, se abordaron algunas posiciones teóricas en relación con el criterio de imparcialidad que debe satisfacerse al interior de los procesos disciplinarios, conforme a lo previsto por el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, donde se pudo hallar que la imparcialidad obedece a una ausencia de prejuicios, persuasiones o intromisiones externas de terceros que podrían intervenir directa o indirectamente dentro de un proceso, lo cual podría afectar la legalidad, la transparencia y la correcta administración de justicia.
En segundo lugar, se examinó la reforma introducida por la Ley 2094 de 2021, en lo que respecta a la incorporación de la división de roles al interior de los procesos disciplinarios adelantados por autoridades administrativas, incluidas las que tienen atribuidas facultades jurisdiccionales disciplinarias, como la Procuraduría General de la Nación; en virtual de la cual se pudo observar que la división de roles prevé que un órgano instructor distinto al órgano de juzgamiento, al interior de la misma entidad, por cuanto crea salas disciplinarias de instrucción que difieren de las salas disciplinarias ordinarias de juzgamiento y de salas disciplinarias de juzgamiento de servidores públicos de elección popular.
En ese mismo orden de ideas, ordena dividir la función de instrucción respecto de la de juzgamiento en las Personerías Distritales y Municipales, así como en las Oficinas de Control Interno Disciplinario.
En tercer lugar, se evidenciará el alcance que ofrece la división de roles adoptada por la Ley 2094 de 2021 para dar cumplimiento al principio de imparcialidad contenido en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, desde lo cual se aprecia un cumplimiento aparente o parcial de la verdadera división de roles que debe imperar dentro de los procesos disciplinarios, por cuanto el dejar en cabeza de una institución que depende jerárquicamente del mismo superior los roles de instrucción y de juzgamiento de los procesos disciplinarios, constituye una afrenta para las garantías convencionales del investigado o sancionado disciplinariamente, en la medida que los procesos disciplinarios pueden estar viciados por la injerencia del jefe o superior jerárquico de la entidad, o incluso por los mismos servidores que tienen a cargo ambas funciones, pues no será un secreto que los dos laboran dentro de la misma entidad o institución, y por ende, podrá vislumbrarse una clara intromisión o intervención en el ejercicio de la función disciplinaria por parte de uno hacia el otro.
Finalmente, este artículo sostuvo que el alcance de la división de roles en los procesos disciplinarios, bajo las directrices de la Ley 2094 de 2021 es mínimo, debido a que se requiere no una aparente, sino una verdadera separación de funciones de instrucción respecto del juzgamiento que pueden adelantar las autoridades en el ejercicio de la función disciplinaria, para evitar injerencias en el trámite procesal que afecte la transparencia de dicha función, máxime cuando en el marco del artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos, aunada a la reciente decisión de Corte Interamericana de Derechos Humanos del 25 de noviembre de 2021, se ha dejado en claro que las garantías convencionales no se satisfacen dentro de los procesos disciplinarios adelantados contra servidores públicos de elección popular.
Artículo de reflexión derivado del proyecto de investigación titulado "alcance de cumplimiento de las garantías convencionales en el derecho disciplinario administrativo colombiano en el marco de los servidores públicos de elección popular a partir de la expedición del fallo Petro Urrego vs Colombia en el año 2020", presentado en el año 2023 a la convocatoria de "presentación de proyectos" por el Departamento de Derecho adscrito a la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad de Valle.
Mondragón, S. L., Gómez, A. F. y Sinisterra, J. (2024). El alcance de la división de roles adoptada por la Ley 2094 de 2021 para dar cumplimiento al principio de imparcialidad contenido en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Verba Iuris (52), pp. 137-149. DOI: