Durante los 200 años transcurridos desde la independencia, la economía colombiana ha transitado por diferentes periodos: una primera fase corresponde al siglo XIX, que se subdivide entre la independencia y mediados de siglo, caracterizada por un aislamiento geográfico entre las regiones del país y el resto del mundo por el declive de las exportaciones durante este periodo, pues predominó la agricultura de subsistencia, y, debido a la topografía y el relativo aislamiento regional del país, no se llegó a conformar el mercado interno. Luego sobreviene un periodo librecambista gracias a las reformas liberales de mediados de siglo que persiste hasta los años 80. El país se articuló al comercio internacional con la exportación y comercio del oro y de algunos productos agrícolas, como el tabaco, el añil y la quina, que tuvieron una importancia más o menos efímera. A finales de siglo, cobró importancia económica el cultivo y la exportación de café, que se convertiría en el producto con mayor impacto económico y social significativo sobre el curso que tomaría la economía colombiana en el siglo XX. Desde 1930, aparte del café, se implementó un modelo de desarrollo asociado con la protección económica y la intervención estatal que duró hasta los años 70. En los 80, sobreviene la crisis de la deuda y del paradigma keynesiano; además, en la misma época, comienza un periodo conocido como el “cambio en el modelo de desarrollo” en el que la apertura económica y la globalización son los elementos más destacados de la evolución.

Los resultados más visibles del ajuste estructural mostraron una pérdida permanente de la importancia relativa de la industria en la composición del producto y su participación en las exportaciones. En el sector agropecuario, se observó la misma tendencia, es decir, pérdidas que favorecieron al sector minero-exportador y a los hidrocarburos, pero en detrimento de otros sectores de la economía. Durante el periodo de desarrollo hacia adentro, el país creció a tasas positivas y sostenidas que fueron indudablemente superiores a las tasas observadas durante la apertura. En los últimos veinticinco años, el desempeño económico se ha venido deteriorando paulatinamente, como lo muestran los indicadores de comercio exterior, particularmente por el desplome de las exportaciones industriales y un marcado deterioro de la balanza de pagos. En el frente social, Colombia no solo cuenta con una renta per cápita muy baja, sino que también se ha notado un marcado deterioro en la distribución de la renta y el aumento de la pobreza monetaria y extrema. Otros indicadores sociales presentan, igualmente, tendencias regresivas alarmantes, como las muertes de infantes por desnutrición y la situación crítica del mercado laboral por la elevada tasa de desempleo, la precariedad de las remuneraciones al amparo de la creciente informalidad laboral y unas disparidades regionales que no han podido superar variados “modelos de desarrollo”.

Este documento presenta una visión muy general del proceso económico hasta nuestros días. La primera parte hace un recuento de la economía colombiana durante el siglo XIX; la segunda parte recoge los principales hechos de la economía sustitutiva y su importancia en la industrialización del país, y la tercera está dedicada al análisis del cambio en el modelo de desarrollo y algunas de sus consecuencias. Al final del documento se allegan algunas conclusiones.

Durante el primer periodo -¬desde la independencia hasta mediados del siglo XIX-¬, Colombia tuvo las características de una sociedad tradicional aislada del resto del mundo, en la que no se alteró significativamente el orden económico y social heredado de la colonia (Ocampo, 2015). La actividad económica predominante fue la agricultura tradicional de subsistencia, caracterizada por el atraso tecnológico, la baja productividad del trabajo y una estructura social jerárquica sin movilidad social (Rostow, 1960). La organización estatal fue bastante débil, ya que, según Kalmanovitz (2017), “no existieron las condiciones institucionales y políticas necesarias para que el proceso económico se desarrollara de manera dinámica (…) en la primera mitad del siglo XIX” (p. 70). Durante esta época, la producción se realizó con mano de obra esclava, aunque también predominaron formas de trabajo no salariales (Melo, 1979).

La difícil topografía y la carencia de infraestructura imposibilitaron la articulación entre los centros poblados del país, que eran virtualmente autárquicos. De igual forma, la estrechez de los mercados, los costos de transporte y el aislamiento económico con el resto del mundo provocaron el estancamiento de la producción. Sumado a ello, otro factor importante que frenó el progreso fue la carencia de excedentes comercializables del sector agrícola que creara encadenamientos con actividades complementarias, como la manufactura y el comercio, e indujera los cambios necesarios en el ahorro y la inversión para estimular la expansión de la demanda y fortalecer el ritmo de acumulación de capital. La ausencia de estos procesos impidió, en aquel entonces, la transformación de la estructura productiva y la conformación del mercado nacional.

Algunas cifras sobre este periodo son elocuentes. Según Kalmanovitz (2017), en la primera parte del siglo XIX, la economía solo creció a un 0,4 % anual, pero, además, el producto interno bruto (PIB) per cápita decreció hasta mediados de siglo. Además, el comercio exterior cayó a niveles cercanos a los observados a finales de la colonia. Melo (1979) concuerda con esta estimación, ya que, en la primera parte del siglo XIX, las exportaciones reales cayeron un 40 %; de acuerdo con este autor,

la estrechez del mercado no era solamente un problema de barreras geográficas y de altos costos de transporte, aunque estos eran importantes, sino que surgía en buena parte de la baja productividad de las unidades económicas del país y de la poca capacidad de generar un excedente comercializable, que a su vez dejara en manos de los productores unos ingresos capaces de convertirse en demanda adecuada para productos no agrícolas. (p. 24)

La población se estableció en las áreas montañosas y en los altiplanos de clima frío, en los que no era posible el cultivo de productos agrícolas para la exportación. Esto solo fue posible con la migración interna que pobló las zonas templadas, las vertientes cordilleranas y los valles interandinos (Melo, 1979).

En estas circunstancias, los sectores vinculados con el comercio exterior se dieron a la tarea de encontrar productos para vender en los mercados externos; entre ellos, se destacó el oro, que ya había sido un producto de exportación significativo desde la colonia. Otros productos agrícolas tuvieron épocas de auge más o menos transitorias, entre los que se destacan el algodón, el tabaco y la quina. Por otra parte, la demanda externa ofrecía oportunidades para la inversión y, en consecuencia, la acumulación de capital.

El orden económico y social heredado de la colonia solo vino a modificarse marginalmente a mediados de siglo, cuando el partido Liberal llegó a la presidencia de la Nueva Granada con José Hilario López (1849). Su Gobierno promulgó un conjunto de medidas económicas, políticas y sociales conocidas como “reformas liberales” que estaban encaminadas a modernizar el país. Entre ellas, se encuentran la disolución de los resguardos y la abolición de la esclavitud, así como la implantación del sufragio universal, la separación de la Iglesia del Estado, la desamortización de manos muertas, el matrimonio civil y la descentralización administrativa. Igualmente, expulsó a los jesuitas del país y abolió el monopolio del tabaco.

En el frente económico, la administración de López adoptó los principios del liberalismo económico, como la supresión de los aranceles, los diezmos y el impuesto directo, medidas que impulsaron el proyecto agroexportador. De acuerdo con Bianchi (1969), en América Latina se consolidó un modelo de desarrollo hacia afuera o un modelo primario exportador en el que se exportaban bienes primarios a cambio de manufacturas . Para el caso colombiano, la inserción en el mercado externo fue posible gracias la explotación, el comercio y la exportación de oro; así, este metal no solo facilitó el proceso, sino que se convirtió en la principal fuente de acumulación de capital (Kalmanovitz, 2017). En este periodo de libre comercio (1847-1886), las actividades económicas se dinamizaron gracias a esta actividad (Ocampo, 2015). El oro sirvió como elemento de articulación del país con los mercados externos y generó recursos que permitieron la acumulación de capital, con el que se crearon las condiciones para la expansión económica en la segunda mitad del siglo XIX, pues el oro propició las condiciones para la cría de ganado y la inversión en el cultivo de café. De esta manera, los recursos obtenidos en la explotación, comercialización y exportación del oro se articularon con la economía cafetera. El comercio del oro y el cultivo del café dieron lugar a una forma de industrialización incipiente y coadyuvaron en la conformación del mercado interno, que, si bien fue bastante limitado a la región andina, de igual manera contribuyó a la inserción del país con el resto del mundo.

Como ya se observó, durante la segunda mitad del siglo XIX adquirió una gran importancia la explotación, comercialización y exportación de oro (Kalmanovitz, 2017). Para la misma época (circa 1870), comenzó a tener importancia económica el cultivo del café, y su valor económico perduró por lo menos un siglo, hasta los años 70 del siglo XX. Para el año 1870, el café se diseminó por el territorio nacional; durante las últimas tres décadas del siglo XIX, la producción nacional experimentó su primer periodo de auge, apoyada en un incremento significativo de los precios internacionales del grano (Ocampo, 1984). La actividad cafetera se originó cerca de 1830 en el departamento de Santander, procedente de Venezuela, y se realizaba por medio de la producción campesina de pequeños propietarios, las formas hacendatarias y la aparcería, aunque también tuvieron importancia los arrendatarios y los jornaleros (Ocampo, 2015). Si bien en sus inicios la expansión del café fue lenta, su importancia económica se hizo evidente a partir de 1850.

Para Machado (1977),

el café, desde la segunda mitad del siglo XIX, le dio salida al capital comercial acumulado en el negocio del oro, la quina, el añil y el tabaco, a través de la creación de haciendas cafeteras y el montaje de las primeras industrias en este milenio. (p. 77)

El eje de la expansión productiva durante el siglo XIX fue la hacienda cafetera, y a partir de 1850, el café se expandió al centro y occidente del país, a departamentos como Tolima, Cundinamarca y Antioquia, y a la zona de colonización antioqueña, el Viejo Caldas y el norte del Valle del Cauca. Ya para 1900, el café representaba cerca de la mitad de las exportaciones del país. Según Nieto Arteta (1971), desde finales del siglo XIX y principios del siglo XX, la economía cafetera sirvió a la formación del mercado interno, pero, además, creó los elementos y las actividades que se requerían para resquebrajar la economía precapitalista heredada de la colonia.

El vínculo de la producción de oro con la pujanza de la economía cafetera proporcionó un gran impulso a la economía colombiana. El café, por otra parte, favoreció la transición de una economía primario-exportadora hacia un modelo de desarrollo industrial tardío en comparación con otros países de la región. Tavares (1969) afirma que “en el modelo primario exportador y#091;que se vivió en América Latinay#093; las exportaciones fueron el único componente autónomo de crecimiento del ingreso (…); el sector de exportaciones representaba el centro dinámico de toda la economía” (p. 3). Si bien el modelo primario exportador impulsó el proceso de industrialización con la producción de bienes de consumo interno, se trataba de industrias tradicionales con bajos niveles de productividad que creaban vulnerabilidades en la medida en que la actividad industrial, junto con el sector agrícola de subsistencia, no bastaba para dar el gran impulso a la actividad económica interna.

El crecimiento interno quedó supeditado a la demanda externa de los productos primarios, por lo que fue dependiente y limitado: se exportaba un número reducido de bienes primarios, mientras que se importaban bienes de consumo intermedios y terminados, además de los bienes de capital necesarios, que, por su parte, estaban condicionados por el ingreso de las exportaciones. Esta etapa llegó a su fin por la ausencia de flujos de comercio estables y por el proteccionismo creciente que vivió el mundo ante el colapso de la primera ola de globalización, cerca de 1914. La escasez de divisas para financiar las importaciones indujo un proceso de producción de aquello que se importaba. La articulación con el resto del mundo, a partir de la expansión de las exportaciones de la segunda mitad del siglo XIX, implicó, también, superar la fragmentación regional y la creación de un mercado interno. En ese sentido, la importancia del café se debe a que propició, según Ocampo, la transformación estructural de la economía colombiana, caracterizada por la caída del sector agrícola y la consecuente expansión de las manufacturas y los servicios, que absorbieron el exceso de mano de obra agrícola.

Dos factores fueron determinantes para la estrategia de sustitución de importaciones que se inició alrededor de los años 30 del siglo XX: la crisis de 1929 y la Segunda Guerra Mundial. La Gran Depresión fue el punto crítico que marcó el ocaso del modelo primario exportador por la contracción de los ingresos provenientes de las exportaciones que restringió, a la vez, la capacidad de importación. En esas circunstancias, los países de América Latina se vieron forzados a tomar medidas para la defensa del mercado interno e iniciaron la fase de industrialización por sustitución de importaciones en la que el Estado asumió el papel de “regulador, interventor, planificador, empresario y ‘social’, a efectos de contribuir al funcionamiento del nuevo modelo (de ‘desarrollo hacia adentro’), cuyo motor era el mercado interno” (Franco, 1996, p. 1). Las medidas más representativas del nuevo modelo fueron las del control de cambios, las restricciones al comercio exterior, los subsidios a las empresas locales, las tasas de interés subsidiadas, el control de precios y la producción pública de bienes y servicios, que actuaron como amparos contra los desequilibrios externos asociados con la Depresión.

Otra característica del modelo de sustitución indica que las transformaciones de la estructura productiva local se limitaron al sector industrial, pero no modificaron ostensiblemente al sector agrícola ni a la estructura tradicional de las exportaciones o el papel de los países en la división internacional del trabajo. A todo esto, habría que añadirle el acceso restringido al financiamiento para llevar a cabo inversiones a gran escala en nuevas industrias y la falta de la tecnología necesaria para organizar empresas industriales avanzadas.

El segundo factor es la Segunda Guerra Mundial, ya que se redujo en términos absolutos la capacidad de importar, por lo que se acentuó, aún más, la necesidad de sustitución. Estos elementos dieron lugar a la transformación estructural de la economía bajo el paradigma de la protección entre 1930 y mediados de 1970. Los recursos asociados a la producción y exportación de café apuntalaron la demanda generada por la expansión previa de las exportaciones, se logró la integración del mercado interno y el Estado intervino en el comercio exterior. Este proceso fue seguido por un crecimiento más lento y por una disminución del ritmo de transformación estructural desde mediados de la década de 1970. El modelo de sustitución fue la respuesta a lo que Tavares (1969) llamó el estrangulamiento externo, según el cual la reducción drástica de la capacidad de importar forzó a la sustitución a defender el crecimiento interno. Con el deterioro de los términos de intercambio, se acentuó la dependencia externa, porque se creó una demanda derivada de bienes intermedios y de capital (Tavares, 1969 p. 13) exigidos por el proceso mismo de industrialización.

Con la protección, Colombia, al igual que otros países de Latinoamérica, no dio el salto tecnológico esperado, mientras que el mercado interno fue colonizado por empresas extranjeras. Los ingresos por exportaciones manufactureras fueron intrascendentes, pues procedían más bien de la exportación de bienes primarios, que se veían afectados por el deterioro de los términos de intercambio. La protección tiene un sesgo contra la exportación de manufacturas en la medida en que no son competitivas, pero se refuerza la dependencia de la importación de los bienes intermedios y de capital, y además la economía queda expuesta a la volatilidad cambiaria y, en consecuencia, a las presiones inflacionarias.

A modo de síntesis, en medio de las limitaciones del mercado interno por las restricciones económicas, políticas y sociales, alcanzaron relevancia los sectores vinculados al sector externo. Entre ellos, desde mediados del siglo XIX, sobresalió el oro para la exportación; otros productos asociados con las exportaciones diferentes al oro, pero que tuvieron una existencia e importancia un poco más efímera, fueron el tabaco, el algodón, el añil y la quina, con los que fue posible el desarrollo de alguna capacidad empresarial, de la mano de obra y la disponibilidad de tierras. De esta forma, la minería fue la base originaria de otras actividades y empresas, como las del sector bancario y el comercio. Cuando las actividades exportadoras se encadenan con otras actividades económicas, como la acumulación de capital, la existencia de relaciones laborales salariales crea las condiciones necesarias para la expansión de la economía nacional, en la que juega un papel decisivo la economía cafetera.

Los 90: cambio en el modelo de desarrollo

Desde la Segunda Guerra Mundial hasta fines de los años 70 (siglo XX), el paradigma keynesiano gozó de un auge sin precedentes. En la práctica, durante esta “edad de oro del capitalismo”, se observó un periodo de prosperidad económica que duró hasta principios de los años 70, cuando colapsó el sistema monetario de Bretton Woods. En aquel entonces, se observaron tasas de crecimiento positivas y sostenidas, una mayor productividad del trabajo y unos niveles de desempleo moderados. Igualmente, se conformó un sistema social en el que destacaron el acceso a la educación y la atención médica.

Con la crisis del modelo de sustitución de importaciones, también sucumbe el paradigma keynesiano y sobreviene la crisis estructural, que estuvo marcada por la ralentización del crecimiento, el desempleo y la inflación. Como respuesta a la crisis estructural, surgió un nuevo orden social (Duménil y Lévy, 2004), un punto de inflexión en la historia social y económica del mundo, como afirma Harvey (2005): una transformación profunda del funcionamiento del capitalismo en las décadas de los 70 y 80 del siglo XX. Dicha transformación tiene dos facetas: por una parte, la globalización como un nuevo orden económico internacional, y por otra, el neoliberalismo como un nuevo orden social (Duménil y Lévy, 2004; García, 2002).

En Colombia, la concatenación de estos fenómenos sociales, políticos, económicos y culturales significó, del mismo modo, un cambio estructural conocido como la apertura económica o el cambio en el modelo de desarrollo. Los ejes de la apertura fueron, por una parte, el desmonte efectivo de la protección con la disminución de los aranceles y los controles administrativos a las importaciones, y por otra, la firma de tratados de libre comercio (TLC). Los criterios de la apertura fueron la gradualidad, para adaptar la economía a los cambios futuros; la sostenibilidad, que buscaba moderar los efectos de la apertura sobre la producción y las reservas internacionales; la selectividad, con la cual se buscaba determinar las condiciones particulares de cada sector frente al proceso de apertura, y la integralidad, con la que el Estado adquiría el compromiso de contrarrestar los efectos negativos del proceso de ajuste.

El modelo de inserción internacional del país se inició institucionalmente con el plan de desarrollo llamado “la revolución pacífica”, cuyo objeto era aplicar las políticas de apertura a los flujos internacionales de bienes y servicios. En ese sentido, se observó una reducción drástica de los impuestos a las importaciones, medida complementada con la simplificación de la estructura arancelaria. La condición de libre importación alcanzó a abarcar más del 90 % de los bienes y servicios comerciados en el país (Bonilla, 2011). Otras disposiciones también indujeron la liberalización del movimiento de capitales y la adopción de un régimen de tipo de cambio flexible, lo que le quitó al Banco de la República el monopolio sobre la venta de divisas, la flexibilización de la contratación laboral y del sistema de salud, además de la privatización de las empresas y los activos públicos. Estas decisiones estaban encaminadas a promover la inversión extranjera directa, bajo la convicción de que Colombia incrementaría sustancialmente su integración a los mercados mundiales y se convertiría en un país líder exportador de productos con alto contenido de mano de obra.

Algunos de los resultados más visibles del proceso se comentan a continuación. En la figura 1 se han diferenciado claramente dos periodos: antes y después de la apertura. Según los datos, las tasas de crecimiento del producto real fueron, en promedio, más altas antes de la apertura, específicamente un 4,5 %, contra un 3,4 %. En este segundo momento, los periodos de crisis han sido más profundos y las recuperaciones, más lentas; por esto, las proyecciones de largo plazo muestran una tasa de crecimiento con tendencias negativas a futuro.

Además, el impacto de la apertura apenas si modificó la estructura del sector externo (figuras 2 y 3); en ese sentido, las importaciones y las exportaciones mantuvieron su participación relativa en el comercio internacional colombiano. Las variaciones de estas tasas se dieron cerca de 1999, cuando la pérdida de dinamismo de la industria es ganada por la minería, mientras que el sector agrícola apenas se ve modificado. Para el año 2001, se da un quiebre en la estructura del sector externo y es a partir de entonces que se da un descenso muy marcado de las exportaciones industriales, tendencia que se mantiene hasta el día de hoy en favor de las exportaciones mineras. Las tendencias y las brechas sectoriales, que se iniciaron hacia el año 2010, se ensanchan con el tiempo hasta la actualidad; igualmente, las exportaciones de bienes agrícolas presentan un deterioro durante el periodo considerado al pasar, en promedio, de un 10 % al 5 %.

Figura 1. Tasa de crecimiento del PIB real, 1961-1989 y 1990-2017

Fuente: Banco Mundial

Colombia ha transitado, desde la independencia hasta nuestros días, por distintos periodos o etapas de desarrollo, si así pudieran llamarse: desde el aislamiento local y global de la primera parte del siglo XIX hasta la incomunicación relativa de las regiones y la carencia de excedentes agrícolas exportables que estimularan el ahorro, la inversión y la acumulación de capital que, a su vez, generara los encadenamientos sectoriales para impulsar el crecimiento de la economía; esta, más bien, fue una etapa de involución económica y social. Siguió un periodo caracterizado por una relativa apertura comercial, implementada en la segunda parte del siglo XIX, que, al amparo de la explotación y comercialización del oro, se vinculó posteriormente con el cultivo del café para posibilitar la inserción del país en los flujos de comercio internacional y en la consolidación de una industria incipiente y fortalecida durante la fase de sustitución de importaciones. En términos prácticos, se ha transitado desde un modelo primario exportador en el siglo XX a un modelo minero-exportador en el siglo XXI. Estas transiciones apenas si han permitido modificar la estructura productiva del país, pero permanecen considerables niveles de desigualdad y pobreza característicos de la sociedad colombiana. Consolidado el proceso de desindustrialización, junto con la reprimarización de la economía, los cambios en el modelo de desarrollo han tenido un impacto negativo en la industria, pero han reforzado la exportación de bienes minero-energéticos.

En el último año (2019), la pobreza monetaria ha comenzado a incrementarse, por lo que se observa un marcado deterioro en la distribución de la renta; además, la tasa de desempleo alcanza los dos dígitos en medio de una informalidad laboral sin precedentes. En estas circunstancias tan desfavorables, la mayor apertura de la economía colombiana no ha propiciado un crecimiento estable y continuado; por el contrario, el déficit en la balanza de pagos es persistente, pero a la vez creciente, mientras que la devaluación alcanza guarismos récord y despierta el temor de una espiral inflacionaria. Esto, debido a que, por razones históricas, la industria -que exporta muy poco- depende de la importación de materias primas, de bienes intermedios y de capital, pero, en los últimos tiempos, también de alimentos.