El principio de la buena administración pública (PBAP) constituye uno de los ejes fundamentales que operan en la gestión pública, especialmente en el ámbito de la contratación estatal. Este principio se refiere a la obligación de las entidades públicas de actuar con eficiencia, transparencia y responsabilidad en el manejo de los recursos públicos, con el fin de asegurar el beneficio del interés general, conforme a lo dispuesto en la Constitución política.

En el contexto de la contratación estatal, el PBAP implica la adopción de prácticas y estándares que buscan optimizar el uso de los fondos públicos, fomentar la competencia justa entre proveedores, garantizar la máxima transparencia en todos los procesos contractuales. De esta manera, se busca mejorar la administración de los recursos públicos gestionados por el Estado colombiano (en cada una de las Ramas del poder público, y en sus niveles nacional, departamental y municipal). Asimismo, el PBAP busca prevenir y sancionar la corrupción, estimular la confianza de los ciudadanos en las instituciones públicas y mejorar la calidad de los bienes y servicios prestados por el Estado. En países como Colombia, donde la contratación estatal representa una parte significativa del gasto público, la necesidad de gestionar estos procesos con el mayor rigor y rectitud resulta aún más imperativa.

Desde hace varias décadas, el fenómeno de la corrupción ha cobrado fuerza en Colombia, y se ha tornado como una problemática transversal que afecta a todas las instituciones del Estado. Con frecuencia, los escándalos de corrupción ocupan los titulares de los medios de comunicación, mostrando una situación que parece agravarse progresivamente. Se observa que, en muchos casos, las políticas públicas, fiscales y sociales se diseñan en favor de intereses particulares, y que la celebración de contratos estatales beneficia a políticos y personas de su entorno. Esta dinámica ha arraigado una cultura de corrupción en el país, donde los dirigentes inobservan todos los postulados del deber ser que trae la Constitución Política (1991), generando desconfianza en las instituciones estatales, derivada de la falta de vigilancia, control y sanción por parte de los entes de control.

Sin embargo, lo que más preocupa a la ciudadanía es la malversación de los recursos públicos, debido que cada año que pasa el costo de vida incrementa y las tasas, contribuciones e impuestos también aumentan. Esta situación, unida a la percepción de que los dirigentes están supliendo sus intereses personales y no generales, produce escepticismo en la comunidad ya que el Estado no actúa como debería ser, es decir con transparencia, moralidad y publicidad. Otro factor agravante es el abuso de poder y la falta de coercitividad por parte del Estado frente a los casos de corrupción, en gran parte debido a mecanismos como la justicia premial, que permiten a los responsables acogerse a principios de oportunidad u obtener beneficios procesales que evitan sanciones ejemplares.

Aunque la institucionalidad normativa en Colombia evidencia que en los últimos años se han presentado diferentes avances en materia normativa y de políticas públicas tendientes a confrontar la problemática de la corrupción. Se han desarrollado algunas iniciativas que buscan generar concientización en el ejercicio gubernamental y generar mayor participación de la ciudadanía frente al gobierno en los diferentes asuntos de interés público. La expedición y reforma continua de normas sobre contratación estatal, la creación de una Oficina anticorrupción en el alto gobierno, la formulación de programas de “lucha contra la corrupción” y más recientemente, la propuesta de mecanismos como los pliego-tipo y los acuerdo marco de precios son algunos ejemplos. Sin embargo, en la práctica se sigue demostrando que no son suficientes dichas regulaciones y modificaciones institucionales.

El objetivo de este artículo consiste en reflexionar sobre la incidencia que ha tenido el fenómeno de la corrupción en la contratación estatal frente al paradigma de la buena administración en Colombia, con el propósito de construir una visión integral y crítica acerca de cómo los principios de buena administración y servicio público pueden ser aplicados de manera más efectiva en los procesos de contratación estatal, con la finalidad de desarrollar mecanismos de gestión pública que respondan auténticamente a las necesidades y expectativas de la sociedad. Por lo anterior, se analiza también la manera como los llamados pliegos-tipo y los acuerdos marco de precios, pueden contribuir en ese sentido.

La estructura del artículo es la siguiente: en primer lugar, se presenta un abordaje conceptual sobre el servicio público, el PBAP como servicio público y otros principios relacionados como la transparencia y la publicidad; en segundo lugar, se realiza una aproximación al fenómeno de la corrupción; posteriormente, se analizan tres casos conocidos de corrupción en la contratación en Colombia; en cuarto lugar, se estudian los pliegos-tipo y los acuerdo marco de precios como estrategias o instrumentos que buscan fortalecer el sistema de selección en los procesos de contratación estatal y atacar la corrupción. Finalmente, se presentan las conclusiones del estudio.

La formulación del problema de investigación es el siguiente: ¿Cuál ha sido la incidencia del fenómeno de la corrupción frente al paradigma de la buena administración en materia de contratación estatal en el Estado colombiano durante el periodo 2009-2023? Como hipótesis de trabajo, se plantea que el PBAP se ve afectado cuando el flagelo de la corrupción se manifiesta, particularmente en el desarrollo de los procesos de selección en los contratos estatales, puesto que se incumplen los principios constitucionales propios de la administración pública, se quebranta la confianza, la legitimidad de los administrados, impactando al erario público y de igual forma, la financiación de programas y proyectos con destino a mejorar la calidad de vida de los habitantes.

Metodológicamente, se trata de un estudio de tipo descriptivo y correlacional, en tanto busca evaluar el impacto de una categoría sobre otra (corrupción/buena administración), así como analizar las limitaciones de estrategias como los pliegos-tipo en el ámbito de la contratación estatal. El enfoque es cualitativo, dado que indaga en la significación social de la buena administración y función pública respecto al fenómeno de la corrupción, sin pretender establecer medidas cuantificables. El análisis se basa en el estudio de casos de corrupción significativos en la contratación estatal en Colombia, utilizando tanto el método inductivo como el deductivo.

Respecto a las fuentes de información, se emplearon fuentes primarias (textos legales y jurisprudenciales) y secundarias (artículos académicos, informes oficiales, monografías y libros especializados), de los que se obtuvieron datos mediante las técnicas de revisión documental y la observación directa.

La corrupción puede considerarse como un fenómeno estrechamente ligado a prácticas clientelistas que tienden reforzar el poder de las clases dominantes, con el fin de obtener un beneficio económico. Esta práctica afecta la noción de “principio de la buena administración” puesto que impide la plena realización y garantía de los derechos reconocidos por la legislación a todos los ciudadanos, en razón a la confianza que estos han depositado en el Estado para el manejo de sus recursos.

El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) ha identificado varias irregularidades que generan corrupción en los procesos de contratación y que constituyen barreras para mantener una administración próspera y eficiente sin usurpación de los recursos públicos. Algunas de dichas irregularidades se presentan en la adquisición de servicios, obras o suministros innecesarios, la contratación fuera de los precios del mercado, las excepciones a la licitación pública como la contratación directa, así como el abuso de adiciones contractuales y los monopolios de contratistas.

Estos problemas son, en parte, consecuencia del desconocimiento de principios legales fundamentales, como la planeación y la selección objetiva, ya que toda entidad debe centrar sus compras públicas en un programa que satisfaga las necesidades de la comunidad a la que sirve para lograr cumplir con uno de sus principales fines, que es mantener la esencia de prestar un servicio público esencial para toda la comunidad con transparencia y eficacia en todas las actividades que se requieran en el proyecto o contrato estatal (Tavera y Barrera, 2022).

La falta de idoneidad por parte de los funcionarios encargados de los procesos de contratación constituye una constante preocupación en la lucha contra la corrupción. Cuando los responsables de estos procesos de contratación carecen del conocimiento adecuado sobre las normativas y procedimientos que se desarrollan alrededor de una licitación pública, se vuelven más susceptibles a manipulaciones por parte de terceros interesados en obtener ventajas económicas indebidas, afectando de esta manera los intereses generales del Estado y los particulares. Además, la influencia de asesorías malintencionadas puede agravar esta problemática, induciendo a los funcionarios de las entidades involucradas en la licitación a cometer errores que generan serias consecuencias legales y administrativas.

La lucha contra la corrupción en los procesos de contratación requiere un enfoque integral que combine medidas preventivas, educativas y de control. Solo mediante un compromiso decidido con la transparencia, la legalidad y la ética en la administración pública se podrá garantizar la correcta utilización de los recursos públicos y el cumplimiento de los fines prestacionales del Estado en beneficio de toda la ciudadanía.

Tal y como señala Chanjan (2017, p. 128), “en un Estado social y constitucional de Derecho, la legitimidad de la existencia de la administración pública se ubica en sus fines prestacionales”. Lo anterior, en tanto que el Estado cumple una función social constitucional, entendida como la función administrativa, y unos fines esenciales del Estado. Añade el autor:

Para el Chanjan, los servicios públicos que presta la administración pública se circunscriben a la función pública del Estado, lo cual conlleva a una comprensión del concepto en sentido amplio que incluye la actividad legislativa y la creación del derecho, la defensa y seguridad del Estado, la garantía de los derechos fundamentales, el acceso a la justicia o la educación (Chanjan, 2017).

La facultad que se otorga al Estado para desarrollar la función pública en procura del interés general, se ve gravemente obstruida cuando un funcionario público, en beneficio particular, se apropia de los bienes que están dados a la administración pública. Este comportamiento irregular, como ocurre con el peculado, atenta contra la imagen de buen gobierno que la administración debe proyectar ante sus administrados. De este modo, la corrupción no solo afecta la gestión de los recursos públicos, sino que también compromete la legitimidad de las instituciones estatales.

En esta lógica, los delitos funcionariales deben ser perseguidos y sancionados, en tanto que enlodan la reputación de la administración frente a la población. La razón o fundamento de la protección penal, entonces, no se ubica en la fuente del prestigio o buena imagen de la administración (el correcto desempeño del cargo público), sino al prestigio, dignidad o buena imagen en sí (Chanjan, 2017).

De lo anterior se colige que la corrupción lesiona los bienes jurídicamente tutelados por el Estado y, con ello, el servicio público y el buen gobierno, en la medida en que impiden a la administración el funcionamiento y desarrollo normal de la función pública, que le ha sido encomendada, además de perjudicar la imagen del Estado y la legitimidad con los administrados. Ello, obliga a que el Estado reaccione con la categorización de lesivas a aquellas conductas que afecten el interés general y la colectividad.

Así, la administración pública es un bien jurídico cuyo valor e importancia amerita tutela y protección de parte del Estado, mediante la sanción de las conductas punitivas que atenten contra el interés general y el bien común o deformen la función pública. En el contexto del Estado colombiano, el principio de la buena administración juega un papel muy importante frente a las barreras o desafíos contemporáneos a los cuales se enfrenta diariamente el país. De allí que la transparencia se tome como un pilar fundamental en la gestión pública colombiana, dado que los crecientes problemas de corrupción son cada vez más continuos en Colombia, generando de esta manera un rompimiento al principio constitucional de confianza que los particulares deben depositar sobre el Estado.

Para restablecer la confianza y fortalecer la legitimidad de las instituciones del Estado, se hace necesario promover la implementación de medidas de acceso a la información pública y la rendición de cuentas para lograr este objetivo. Sin embargo, es necesario aclarar que el legislador ha sido muy enfático al momento de crear diversas normativas que rigen en materia de contratación estatal para fijar unas bases respecto del principio de la buena administración como servicio público esencial que debe realizar el Estado. Alguna de esta normatividad de la cual se hace mención es la siguiente:

De igual manera, a lo largo de esta investigación, se han podido identificar algunos decretos y disposiciones que resultan necesarios para determinar cuáles son las principales normatividades que se aplican en la contratación estatal, algunas de ellas son:

Como se evidencia, en Colombia existen múltiples disposiciones que se aplican en materia administrativa en aras de evitar afectar la buena administración a través de la corrupción. Es por ello que, desde las instancias públicas se ha intentado aplicar un método con el fin de contrarrestar la corrupción y la afectación al principio de la buena administración; dicho método “anti-corruptivo” que se ha aplicado en la contratación estatal es conocido como “los pliegos-tipo”.

El común denominador de los casos analizados, además de evidenciar la materialización de actos de corrupción en Colombia y el consecuente deterioro del bienestar social por el aprovechamiento particular de los recursos públicos, es que se dieron en el marco de procesos contractuales del Estado que pretendían satisfacer alguna necesidad en el territorio a partir de recursos públicos pero que fueron malversados por artimañas que beneficiaron a terceros. Adicionalmente, en ellos se observa, que las irregularidades fueron descubiertas y puestas en conocimiento por algún organismo de control (político, fiscal, disciplinario, entre otros), que por la connotación de sus funciones tiende a ser más de tipo correctivo, por cuanto se acciona el mecanismo de represión estatal ya cuando el acto corruptivo se ha perpetrado, y no preventivo, o sea, antes de su comisión.

Pese a que el marco normativo en torno a las estrategias anticorrupción y la contratación estatal cuente con un amplio desglose en el ordenamiento jurídico, la corrupción continúa infiltrándose en la realidad social de la administración pública. En tal contexto, y reconociendo las dificultades del andamiaje contractual con respecto a los riesgos de corrupción, surgen los pliegos tipo en la contratación estatal como estrategia preventiva en los procesos de selección, más específicamente en la etapa precontractual, en tanto que en estos se contendría “los requisitos habilitantes, factores técnicos, económicos y otros factores de escogencia, así como aquellos requisitos que, previa justificación, representen buenas prácticas contractuales que procuren el adecuado desarrollo de los principios que rigen la contratación pública” (Ley 1882 de 2018, art. 4).

Se puede afirmar que el principio de buena administración pública PBAP resulta ser un servicio público que obligatoriamente debe prestar el Estado colombiano en todos los procesos de contratación estatal, en aras de prevalecer el interés general de la sociedad y dar un uso adecuado, eficiente y próspero a todos los recursos públicos que se manejan por parte de las entidades estatales que buscan cumplir con los fines esenciales del Estado.

No obstante, la corrupción ha sido el principal impedimento para que el Estado pueda cumplir con dicho principio y/o derecho. Este fenómeno ha tenido un impacto altamente significativo en materia de contratación estatal, dado que, se busca tener un provecho económico por parte de aquellos sectores que siguen realizando prácticas clientelistas tendientes a debilitar los conceptos de buena administración y de buen gobierno que intrínsecamente contempla el ordenamiento jurídico colombiano.

En este contexto, los pliegos-tipo hacen parte de una de las estrategias que el Estado colombiano ha implementado para hacerle frente a la corrupción, el cual busca estandarizar los documentos contractuales, y así evitar que se manipulen los procesos de selección con miras a favorecer a terceros interesados en obtener provecho. Sin embargo, este instrumento resultó insuficiente para prevenir los actos y conductas de corrupción administrativa puesto que, en la práctica el fenómeno de la corrupción no ha sido contrarrestado de manera eficiente en la sociedad colombiana. Como se evidenció en el presente artículo de investigación, este flagelo ha estado presente en la contratación estatal del Estado colombiano, así como se pudo analizar en uno de los casos más recientes, como lo es el de “centros poblados”, en donde el acto de selección no tuvo mayor injerencia en la práctica de la corrupción, se pudo determinar que fue la falsificación de garantías aportadas por el contratista las que incidieron en la adjudicación del contrato.

Actualmente, los acuerdos marco de precios son, por antonomasia, la estrategia más reciente y evolucionada dentro de los instrumentos de selección para los contratos estatales que procuran la prevención de la corrupción, en tanto que, desde su estructuración, se constituyen como herramientas de demanda agregada que alinean las necesidades de las entidades contratantes con las ofertas de los proponentes, atendiendo a las dinámicas del mercado, pero desde la centralización del proceso de selección en una entidad titular: Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente.

No obstante, en tanto que para estos instrumentos la finalidad es diferente respecto a la que persiguen los pliegos tipo, puesto que legalmente se contemplan para la modalidad de selección abreviada de subasta inversa, estos mecanismos han dado muestra de ser la concreción de estrategias efectivas anticorrupción en los contratos estatales. En este sentido, cabe indagar si la figura de los acuerdos marco de precios podría extenderse, a posteriori y por orden legislativa, a los procesos de selección que cobijan los pliego-tipo, para corregir las deficiencias detectadas en estos.